Economía

Jauge y Sanguinetti: “Una decisión política. Rendición de cuentas y educación”. Artículo en Brecha

El pasado martes el Poder Ejecutivo dio a conocer los principales lineamientos de la rendición de cuentas. Vale la pena hacer un pequeño racconto del presupuesto en la presente administración de Vázquez, de manera de entender mejor el actual escenario.

Dos elementos se imponen. Por un lado, el presupuesto 2016-2020 sólo previó incrementos presupuestales para el bienio 2016-2017. Las razones para esta extraña estructuración del presupuesto respondían, en palabras del gobierno, a la incertidumbre macro que se atravesaba en 2015. El compromiso político de aquel entonces fue claro: en 2017 se darán los lineamientos presupuestales para lo que resta del período de gobierno.

Por otro lado, vale recordar que 2015 fue un año particularmente conflictivo en la educación, teniendo como límite máximo de las tensiones el decreto de esencialidad y el rechazo generalizado de la población. Este año vencen los convenios salariales de la educación, por tanto la negociación salarial en el sector iba a ser otra de las puntas fundamentales

Por último, seguía vigente la expectativa, generada por la campaña electoral, de un compromiso cierto en llegar al 6 por ciento del Pbi en este rubro. Pero la presentación de la rendición de cuentas deparó sorpresas en todos los ámbitos. En su gira por el exterior Vázquez hizo saber que no sería así: se asignará presupuesto sólo para 2018. A pesar de que la economía transita por una mejor senda, con mayores proyecciones de crecimiento económico, hay señales de alarma: el déficit fiscal permanece elevado. En suma, hay que ser cautos y sólo comprometer recursos por un año. Discurso similar al que se escuchaba en 2015.

 EL HORIZONTE.

La reducción del horizonte presupuestal trae muchos problemas de planificación en aquellas políticas públicas que son de largo plazo, como es la educación. Pero que se hayan garantizado recursos desde 2015 no es garantía de nada. Basta ver el comportamiento histórico del gasto en educación en Uruguay para hallar una constante: cuando la cosa va mal, el gasto en educación se desploma más de lo que baja el Pbi. Ese comportamiento no fue la excepción en la rendición de cuentas del pasado año, la economía iba a crecer menos de lo que se pensó un año antes y el Ejecutivo hizo un plan donde el principal recorte recae sobre la educación.

Vale la pena detenerse un momento en este proceso. La quita que propone el gobierno afecta todos los gastos nuevos a ejecutar en 2017, que no estaban comprometidos, menos el acuerdo salarial firmado. Es decir, tener un convenio salarial firmado parece ser la única garantía para que no se recorte el gasto, seguramente por el alto costo de no cumplirlo.

Yendo a los bifes.

Este recorte mencionado para la Anep en 2017 englobó dos grandes conceptos: infraestructura y ampliación del tiempo extendido, fortalecimiento de la educación media y becas estudiantiles. La quita significó una reducción del presupuesto para el organismo de 793 millones de pesos corrientes de 2015. Es decir que no sólo se arma un presupuesto bianual sino que, además, ni siquiera se respetó y se recortó gran parte del dinero que se le iba a dar al organismo.

En lo que respecta a lo salarial, el Poder Ejecutivo en el consejo superior explicita que quiere replicar el artículo 4 del convenio salarial firmado en 2015. Es decir, otorgar el mismo incremento de salario real que en 2016 y 2017. Dicho convenio establece la intención de “alcanzar en el año 2020 un salario nominal de 25 mil pesos para los funcionarios docentes, grado uno, con 20 horas semanales. Y un salario nominal como mínimo de 23.455 pesos para los funcionarios no docentes, grado uno, con una carga de trabajo de 40 horas semanales”. Ambos valores son a precios de enero 2015. Y además establece incrementar el salario real de inspectores, directores y subdirectores en 17,1 por ciento en 2016-2020.

Sin embargo, según los cálcu­los de la Anep, replicar el convenio salarial de 2015, y con la estructura de cargos actuales, implica un gasto de 1.936 millones de pesos, mientras que el Poder Ejecutivo solamente destina 1.500 millones de pesos. Esta diferencia se debe a un error a la hora de hacer cálculos: las personas del Mef tomaron la estructura de cargos de 2015; obviando el incremento de trabajadores y trabajadoras de los últimos dos años. Pese a que se les hizo ver el error y así lo reconocieron en el ámbito de negociación, no incrementaron la partida a la hora de elaborar el mensaje presupuestal que mandaron al Parlamento.

 ¿Y EL 6 POR CIENTO?

Durante el primer gobierno del Frente Amplio el gasto en educación tuvo un aumento considerable, pasando de valores del entorno del 3 por ciento del Pbi al entorno del 4 por ciento para la Anep y la Udelar. Pero esa tendencia parece haberse truncado en 2010, ya que a partir de entonces los recursos que se destinan a la educación sólo fueron suficientes para mantener el esfuerzo alcanzado hasta ese momento.

La ejecución total de la Anep en 2017 será de 57.360 millones de pesos, por lo que los 1.500 millones de pesos significan un incremento de 2,6 por ciento del gasto. La Udelar ejecutará unos 14.000 millones de pesos, donde 360 millones representan un 2,6 por ciento de aumento presupuestal. Si tomamos las expectativas de crecimiento para 2018 publicadas por el Bcu para junio, el promedio dice que el producto crecerá a 3,06 por ciento ese año. Razón por la cual los recursos destinados a la educación en 2018 se alejan de la meta.

Posiblemente existan muchos argumentos para mejorar los recursos para la educación, y todos están cargados de posturas ideológicas, aunque muchas veces no se explicitan. Lo seguro es que el aumento de recursos es una condición necesaria si se piensa mejorar sustantivamente el sistema educativo. Una de las razones de esta afirmación radica en las condiciones de trabajo de sus docentes.

La masa salarial de la Anep y de la Udelar representa aproximadamente 85 por ciento del gasto total. Por tanto, las mejoras salariales impactan fuertemente en la mejora del gasto, y a su vez las mejoras salariales son una condición necesaria a la hora de pensar cambios sustantivos en la calidad de la carrera docente.

Si nos centramos en la educación media y hacemos algunas cuentas basadas en la Encuesta Continua de Hogares (2015), puede verse que ese año había 20.500 docentes y unas 3.400 personas en cargos de gestión y servicios. Del cuerpo docente, aproximadamente 16 mil tienen como tarea principal la docencia en el Ces; el resto trabaja de manera principal en otro empleo –puede ser otro consejo de la Anep, la Udelar o el sector privado–. Además, de ese total el 45 por ciento tiene otro trabajo (en el 85 por ciento de los casos como docente), y la mitad en otra institución pública, como la Udelar u otro desconcentrado. Por lo tanto el 57 por ciento del personal docente es multiempleado.

Este dato se suma a las altas cargas horarias. De hecho, 75 por ciento del profesorado cuenta con 25 horas de aula o más, y la mitad tiene 33 horas de aula o más. A las horas de aula se le agrega el trabajo que se realiza desde la casa (con lo cual el 75 por ciento trabaja 35 horas semanales o más y el 50 por ciento lo hace por 42 horas o más, sólo contando el trabajo en el Ces).

A la carga horaria antes expuesta se suman otras cargas sociales asociadas a la reproducción de la vida, tareas que suelen recaer de manera desigual sobre las mujeres. Este dato no es menor si se considera que el 70 por ciento de los docentes tiene menos de 44 años de edad y el 70 por ciento son mujeres, y en su gran mayoría en edad reproductiva. El 28 por ciento vive con al menos un menor de 6 años en el hogar, 47 por ciento vive con al menos un menor de 13 años y el 60 por ciento vive con al menos un menor de 18 años.

Por tanto, incrementar el salario permite pensar en otro tipo de tarea docente, donde se considere una menor carga de horas de aula y por tanto una mayor dedicación a las otras tareas extra aula, que van desde planificar, coordinar y formarse, hasta atender a los padres, madres y al estudiantado.

 ¿Para qué alcanza el 6 por ciento?

Si tomamos la reivindicación histórica de la Cseu, que plantea que un docente de grado de ingreso gane media canasta,1 y aplicamos el aumento salarial correspondiente a ese docente para todo el sistema –para la Udelar tomamos que el salario mínimo sea de diez Bpc–, puede realizarse el ejercicio estático para dimensionar qué recursos se precisan para alcanzar esto. Dicho ejercicio necesitaría en 2017 un 5,18 por ciento del Pbi para la Anep y la Udelar.

Por lo tanto, en el presente ejercicio estático se muestra que con el pedido de destinar un 6 por ciento del Pbi para la Anep y la Udelar se podría cumplir con estas reivindicaciones salariales. Es decir, destinando ese porcentaje del producto a la educación se puede conseguir un salto sustantivo en la carrera docente y por tanto en la calidad de la educación pública.

En este sentido, al destinarse el 6 por ciento del Pbi a la Anep y la Udelar se puede cumplir con la reivindicación salarial de la Cseu y aún queda margen para conquistar otras reivindicaciones asociadas a la eliminación de inequidades, así como también mejorar la calidad de la infraestructura y crear nuevos cargos.

Aumentar en 1 por ciento del Pbi el presupuesto de la Anep y la Udelar fue posible en el primer período de gobierno del Frente Amplio, momento en que se contó con una decisión política clara, y por tanto los recursos existieron. Las rendiciones de cuentas, al igual que las leyes de presupuesto, suelen argumentarse con una mirada cortoplacista y con reglas de juego que parecen dadas. Mantener una política macroeconómica ortodoxa, priorizando cuentas fiscales corrientes y estabilidad de precios, nos hace perder la mirada estratégica sobre el rumbo que debemos tomar en aspectos tan sustantivos como la educación. Asimismo, gastar más y/o recaudar más es una decisión política que afecta a sujetos de la economía, y eso tiene costos políticos. Depende del campo popular dimensionar estos costos.

1. Valorización monetaria de la canasta calculada por el Ine para la construcción y medición del índice de precios al consumo, valor que suele ser publicado por el semanario Búsqueda.

Jimena Castillo y Pablo Messina: “¿Amables donantes?” Artículo publicado en Brecha

EN EL MARCO DE la rendición de cuentas y a solicitud de la diputada Macarena Gelman, esta semana se propuso un cambio en el sistema de exoneraciones fiscales para retirar a las universidades privadas la posibilidad de ser beneficiarias de donaciones en el marco de la “ley de mecenazgo”. La propuesta ya ha escandalizado a varios y contó con el rechazo inmediato del ministro de Economía, Danilo Astori, entre otros.

Lo que sucede hasta ahora, es que las empresas que donan amparadas en dicha normativa pueden deducir el 75 por ciento de lo que les corresponde pagar de impuesto a la renta y al patrimonio, mientras que del 25 por ciento restante puede imputarse como gasto de la empresa, lo que implica que la deducción final sea de poco más del 81 por ciento de lo que deberían pagar de impuestos. Por lo tanto, la donación “efectiva” es de menos de un 19 por ciento del total que aportan. Esta posibilidad que existía desde larga data en la conocida “ley de mecenazgo” fue reordenada en la Reforma Tributaria de 2007, durante el primer mandato de Tabaré Vázquez. Posteriormente, con el gobierno de Mujica se potenció, permitiendo que además de exonerar las donaciones a universidades privadas, se pudiera hacer lo propio con instituciones educativas privadas de primaria, secundaria y técnico-profesional. Con este instrumento legal, y un fuerte discurso ideológico a favor, envalentonado por el grueso del “sistema político”, comenzaron a surgir en forma creciente instituciones “públicas” de gestión privada en la educación (Impulso, Jubilar, Anima Tec, entre otros).

En estos últimos “modelos tipo”, que lamentablemente no están en discusión porque la medida sólo afectaría a las universidades, el Estado financia cerca del 82 por ciento de los recursos, pero es un socio mayoritario absolutamente ausente en la toma de decisiones de dicha institución. ¿Alguien se imagina una empresa capitalista en la que el dueño del 82 por ciento de las acciones no tenga voz ni voto? ¿y donde el rédito se le otorga en su totalidad al grupo accionista minoritario?

Tomemos como ejemplo un grupo de empresarios pertenecientes al Opus Dei. Este mecanismo les permite reforzar em­pren­dimientos educativos privados vinculados a dicha comunidad religiosa con recursos públicos. La iniciativa actualmente en discusión les imposibilitaría hacerlo para la Universidad de Montevideo, pero no para emprendimientos de educación privada en otros niveles, como por ejemplo los colegios y liceos Monte VI y Los Pilares.

Evidentemente, en el caso de las universidades privadas, la multiplicación de esta forma de financiamiento tiene sobrados inconvenientes para la sociedad en su conjunto. En términos gruesos, implica que se renuncie al presupuesto público para financiar educación mayoritariamente de elite. ¿No sería preferible y sustantivamente más democrático recaudar impuestos y gastarlos en mejorar la educación pública? Asimismo, es importante aclarar que no toda la donación va necesariamente para becas, como están dando a entender los voceros de la educación privada. Incluso, en el caso de que fueran 100 por ciento destinadas a dicho rubro, tampoco deberíamos naturalizar el gesto de otorgarle discrecionalidad a una empresa privada para definir quiénes son merecedores de becas y quiénes no. Sin transparencia ni criterio democrático en dicha resolución.

La medida propuesta por la bancada del Ir tiene a nuestro entender dos elementos positivos. Por un lado, contribuye a morigerar una injusticia y, por el otro, brinda la oportunidad de discutir en serio las implicancias que acarrea la exoneración fiscal a la educación privada. En ese marco, intentaremos destacar algunos de los problemas que, de aprobarse esta modificación, seguirán vigentes.

Si miramos la renuncia fiscal entre Iva, Irae, aportes patronales al Bps y aportes patronales por Fonasa, rondan el 0,44 por ciento del Pbi. Esto es más que las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad y la Tarjeta Uruguay Social juntos. Si miramos sobre quién recae la deducción de Iva e Irae por el servicio de educación privada, es mayoritariamente en hogares que pertenecen al 20 por ciento más rico de la población. Pero sobre este gasto, nadie exige “contraprestaciones” ni “efectividad”. De hecho, los resultados de las tan mentadas encuestas Pisa para la enseñanza media, muestran que una vez aisladas las diferencias por nivel socioeconómico, no se encuentran resultados significativamente distintos entre la educación privada y la pública. ¿Por qué nadie cuestiona estas transferencias a los sectores de mayores recursos? ¿Por qué se interpeló a Olesker cuando era ministro porque los beneficiarios de la tarjeta Uruguay Social comían “papas chip” y no se interpela a la ministra de Educación porque los estudiantes de colegio privado, en los que se gasta mucha más plata que en los beneficiarios de tarjeta, no tienen rendimientos educativos sustantivamente mayores?

Uno de los principales argumentos para estar en contra de la medida propuesta por Gelman se orienta a que recortar el beneficio a las empresas para donar a universidades privadas pero no a la Udelar, va en contra de la equidad. En palabras del ministro Astori “es necesario mantener condiciones de equidad desde el punto de vista del apoyo a toda la enseñanza superior del país”.

En este punto parece entonces razonable preguntarnos qué pasa con el resto de las exoneraciones que tienen las universidades privadas y no la Udelar. Una de ellas es la vinculada a la seguridad social. Las instituciones privadas están exoneradas de tributos por la Constitución de la República, sin embargo exonerar de aportes patronales pareciera en el mejor de los casos una “sobreinterpretación” del artículo 69 de la Constitución, ya que es traído de los pelos meter a la seguridad social en la bolsa de tributos. Mientras tanto, la educación pública paga aportes patronales del 19,5 por ciento como aporte base (sustantivamente más que el 7,5 por ciento promedio de la economía). Esto claramente dista de configurarse como “igualdad de condiciones”. De hecho, el pedido de la Udelar de que se le rebajen los aportes patronales de 19,5 a 10 por ciento, sin pretender llegar al 0 por ciento de la educación privada para financiar el Hospital de Clínicas, fue rechazado por el Poder Ejecutivo.

Por otra parte, esta lógica de contribuciones es compleja de defender desde una perspectiva de izquierda. Veamos. Los docentes tiene un régimen jubilatorio especial, en el que la mayoría se jubila a los 55 años. Esto sucede tanto en la educación pública como privada. Pero en la pública, además del 19,5 por ciento de aporte patronal base, existen aportes extraordinarios que contempla dicho régimen especial. Tan así, que para el caso de algunas maestras de escuelas especiales, el aporte patronal supera el 45 por ciento. Tomando como ejemplo docentes de educación media, vemos la perversidad de este mecanismo. Una docente de educación secundaria pública (Laura) y una profesora de educación secundaria privada (Paola). Ambas se jubilarán a los 55 años y realizan sus aportes personales, al Bps y a la Afap como corresponde. Por Laura, el Estado pagó al Bps y a la Afap la bonificación especial. Por Paola, la empresa privada en la que trabajó no aportó un peso al Bps ni a la Afap, viéndose beneficiada por el actual orden de cosas. Llegado el momento de la jubilación, Laura recibirá un monto “X” por el Bps y un monto “Y” por la Afap. ¿Qué le pasará a Paola?

La cuenta es sencilla, el Bps, que no recibió aporte patronal alguno por dicha profesora, le paga un monto “X” de jubilación. Paola no se ve afectada en su jubilación por Bps pero el Bps pierde, ya que paga una jubilación idéntica habiendo recibido sólo los aportes personales. ¿Y con la plata que va a las Afap? La Afap no recibe dicho aporte patronal bonificado. El artículo 39 de la Ley 16.713 excluye a las empresas privadas de educación de realizarlo. Pero, ¿pierden las Afap como lo hace el Bps? De ninguna manera, ya que cuando computan la renta jubilatoria lo hacen con los aportes que efectivamente tuvieron. De esta forma, los docentes del sector privado y el Bps se ven perjudicados con el sistema jubilatorio mixto, las Afap no se ven afectadas y los empresarios privados de la educación se ven beneficiados.

En síntesis, el revuelo causado por el rechazo a los recortes de los beneficios que reciben los “amables donantes” que entregan dinero a universidades privadas, debería permitirnos reflexionar sobre lo perverso de esta ley. Por un lado, porque como se comentó más arriba, son los privados los que direccionan los fondos públicos sin mucha transparencia. Por el otro, el argumento de no aceptar la medida por dejar en “desventaja” a las universidades privadas abre la discusión de qué paga cada quién. La educación pública paga impuestos y además paga aportes patronales mayores al resto de las actividades. A su vez, todo indica que será víctima de un recorte presupuestal. Por lo cual esta propuesta debería ser apenas la punta del iceberg.

Jimena Castillo: “Los ricos no piden permiso”. Artículo publicado en Brecha

Luego del escándalo que desataron los Panama Papers vale la pena analizar el trabajo Tributación para un crecimiento inclusivo, recientemente publicado por la Comisión Económica para América Latina (Cepal) y la Oxfam.

La evasión y elusión de impuestos que las offshore facilitan –además del lavado de dinero y afines– sólo muestran una parte de la cuestión. El documento mencionado señala dos caras de la misma moneda: por una parte la gran concentración del ingreso que padece América Latina, y por otra, la escasa distribución que se genera mediante los sistemas tributarios de la región.

Analicemos por partes los ingrediente de este cóctel de ine-quidad continental.

Las multinacionales y las offshore. En América Latina se les ha dado un trato demasiado benevolente a las empresas multinacionales en materia impositiva. A través de incentivos tributarios (zonas francas, exoneraciones) y achicando la base imponible (cantidad de dinero a la cual pueden gravar) se reduce en algunos casos a la mitad la carga impositiva de estas empresas respecto de las nacionales. Esta benevolencia tributaria ha sido defendida como una herramienta clave del país en la competencia por captar inversiones. Sin embargo, según la Cepal, dichas inversiones hubieran venido de todos modos debido a las características de la región, en parte por los recursos naturales con que cuentan dichos países. Además, cuando crece desproporcionadamente la inversión extranjera directa, los países pierden el poder de captar grandes cantidades de dinero debido a la erosión de la base imponible y el traslado de utilidades de las multinacionales a sus casas matrices. Esto último se refleja, por ejemplo, en el establecimiento de precios de transferencia. Así una empresa exporta productos básicos desde América Latina a una filial situada en un paraíso fiscal a precios muy bajos, luego desde allí vuelve a vender al “verdadero” precio a los países de destino de dichas exportaciones. Al hacerlo mediante paraísos fiscales, donde se pagan niveles irrisorios de impuestos, los países en los cuales se realiza la producción pierden de recaudar.

Ricos y restantes empresas. La falta de profundidad de los sistemas tributarios hace que la concentración de la riqueza (stock) sea mayor aun que la del ingreso (flujo), ya que por un lado la imposición a la riqueza es casi nula (pocos impuestos a los bienes inmuebles y herencia, por ejemplo) y la acumulación (por ingresos corrientes, bienes heredados y otros activos) se grava en forma insuficiente.

Este proceso de concentración se ve acentuado porque una proporción de dicha riqueza se encuentra en paraísos fiscales, por lo que gran parte de esos bienes no sólo se hace a costa de los pobres y las capas medias, sino que sus beneficios no se redistribuyen. Entre 2002 y 2015 las fortunas de los “súper ricos” crecieron en promedio un 21 por ciento anual, representando un aumento seis veces superior al del Pbi de América Latina, y para 2014 el 10 por ciento más rico de América Latina había acumulado el 71 por ciento de la riqueza de la región.

La Cepal calcula que la evasión y elusión de impuestos en 2014 sobre la renta empresarial y personal le costaron al continente el 4 por ciento de su Pbi regional: unos 190.000 millones de dólares. Mejorar este guarismo es clave.

Reformas insuficientes. Los aspectos centrales de este problema –que le cuesta millones de dólares a América Latina– podrían resumirse así: estructuras tributarias basadas en impuestos al consumo (que implican un esfuerzo mayor para los más pobres); gravámenes insuficientes para los ingresos del capital (frente a los ingresos laborales); elusión y evasión fiscal.

Si bien en la última década se ha avanzado –la tasa media impositiva subió de un 16 por ciento del Pbi de la región a un 20,6 por ciento–, la recaudación con relación al Pbi sigue siendo inferior a la de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (Ocde), que ronda el 34 por ciento (cifras para el año 2013). Cabe consignar que Brasil, Argentina, Bolivia y Uruguay han ido mejorando con respecto a sí mismos y al promedio de la Ocde.

A los bajos niveles de recaudación tributaria se suma que las tasas de elusión y evasión son muy altas. Las pérdidas de recaudación de impuestos sobre la renta de las empresas se calcula que van del 27 por ciento (Brasil) al 65 por ciento (Costa Rica). Se estima que las pérdidas por evasión fiscal de la renta personal, empresarial e Iva, son mayores a toda la inversión en gasto público de la región para 2013.

Según la Cepal, otra de las deficiencias de los códigos tributarios latinoamericanos se encuentra en el impuesto a la renta de las personas físicas. Las tasas efectivas de impuestos a los ingresos altos son bajas en relación con los países de la Ocde, ya que existe un uso bastante generalizado de concesiones tributarias (entre ellas las deducciones), niveles relativamente altos de renta exenta y tasas impositivas marginales o menores (en los tramos más altos de ingresos) a las de los países de la Ocde (lo que hace que la recaudación del Estado en América Latina sea especialmente baja con este impuesto).

Como consecuencia, el decil más alto de los ingresos en el continente paga de impuesto a la renta una tasa efectiva demasiado baja (8 por ciento en Argentina y Uruguay) en comparación con Estados Unidos (14,2 por ciento) y algunos países de Europa, como Alemania, Suecia, Italia, y Reino Unido (más de un 20 por ciento). De ello se deriva que en América Latina el impuesto a la renta de las personas físicas logre en promedio una reducción muy baja de la desigualdad. Medida con el índice de Gini, representa un 2,1 por ciento, mientras que para el promedio de 27 países europeos, la reducción es del 11,6 por ciento (dato de 2011).

De acuerdo a la Cepal, el camino correcto pasaría por: disminuir la carga de los impuestos sobre el trabajo y el consumo; gravar más al capital, la riqueza y los ingresos asociados; trabajar para erradicar la evasión y la elusión fiscal. El nuevo escenario de enlentecimiento económico hace imprescindible gravar a aquellos ingresos y riquezas que permanezcan libres de impuestos. Esto podría hacerse generando tributos a las transacciones financieras, la riqueza y las herencias. Dados los niveles obscenos de desigualdad que existen en el mundo, y en la región, combatirla con determinación sería una acción imprescindible para la agenda de un nuevo “pacto social” mundial.

Este debate trasciende el contexto latinoamericano ya que abordar el problema requiere acciones globales. A nivel mundial más de 300 economistas firmaron una petición para plantear el desarme de los paraísos fiscales. El planteo se basa en los perjuicios que éstos causan a la economía mundial y a la sociedad en general, ya que sólo se benefician los ricos y las multinacionales, socavando la capacidad de cobrar lo justo a quien corresponda y aumentando así la desigualdad en el mundo.

*    Jimena Castillo es integrante de Cooperativa Comuna

  1. Cepal-Oxfam (2016) “Tributación para un crecimiento inclusivo”, disponible en: http://www.cepal.org/es/publicaciones/39949-tributacion-un-crecimiento-inclusivo
  2. La carta se puede leer en: http://www.oxfam.org.uk/media-centre/press-releases/2016/05/300-economists-tell-world-leaders-tax-havens-serve-no-useful-economic-purpose

Martín Sanguinetti: “No rendirse ante las cuentas”. Artículo publicado en Zur – Pueblo de Voces

Las medidas anunciadas por el ministro Astori para la rendición de cuentas que el poder ejecutivo debe ingresar antes del 30 de junio, se enmarcan en otras que el gobierno ya viene tomando desde principios del pasado año, en un contexto de desaceleración económica.

Rememorando el corto plazo

A pocos meses de instaurado el nuevo gobierno, más precisamente en mayo del pasado año, el poder ejecutivo envió las pautas para el armado de los presupuestos quinquenales de las empresas públicas. Allí se preveían varios ajustes y restricciones económicas, entre las que se destacan la reducción de personal -eliminando vacantes existentes-, reducción de horas extras, reducción de bienes y servicios para su funcionamiento, reducción de gastos en propaganda y restricción de las inversiones.

A fines de junio, se dieron a conocer las pautas para las sexta ronda de consejos de salarios del sector privado. Estas cambiaron radicalmente el criterio en relación a las pautas anteriores. Ahora el aumento de salario no tiene en cuenta lo que pase con la inflación, y categoriza los aumentos según la dinámica que tuvo el sector en que el trabajadores se encuentren. Es sabido, que la inflación será mayor que los aumentos para la mayoría de los trabajadores, por lo que, es más que probable que el salario real se deteriore en los próximos dos años -momento que está previsto un ajuste-.

Luego a fines de agosto, vinieron las rondas de consejos de salarios para el sector público, sector que sí seguirá ajustando anualmente por inflación, pero que no percibirá aumentos de salario real, con excepción de algunos sectores como la educación, que recibirá un magro aumento en relación a las promesas y las necesidades del sistema educativo.

La ley de presupuesto permitió conocer en su globalidad el plan económico del gobierno. Partiendo del diagnóstico que la economía se enlentece para los próximos años y que el déficit fiscal es elevado, es necesario mejorar las cuentas e incentivar la economía. ¿Cómo? El camino quedó claro. Para crecer, dar incentivos al capital motivando la inversión privada con mecanismo ya conocidos como la promoción de inversiones con exoneraciones fiscales, las zonas francas, y algunos nuevos como las PPP -Participación Pública Privada- donde el Estado garantiza la rentabilidad.

Para mejorar las cuentas, la ley de presupuesto preveía no tocar los impuestos, pero sí las empresas públicas. El plan es mejorar las utilidades que vierten a rentas generales en concordancia con lo antes expuesto, es decir, reduciendo personal, gasto en funcionamiento e inversiones públicas.

Y lo que es obvio, ser prudente con el gasto, en particular no cumple con la promesa de campaña del 6% del PBI para la educación1, reclamo que generó importantes movilizaciones.

Para terminar este raconto, el hecho que los salarios del sector privado recién se ajustarán dentro de dos años y la inflación deberá superar el 12% para que se considere un ajuste, dió margen para que en enero de este año aumentaran las tarifas por encima de la inflación sin poner en peligro un proceso inflacionario insostenible. Esto hizo que el poder adquisitivo de los asalariados bajara y que las empresas públicas tuvieran más ganancias.

Las cosas que están pasando…

En estos días, el gobierno dió a conocer sus lineamientos para la rendición de cuentas. El crecimiento económico no fue el que se esperaba cuando armó la ley de presupuesto en agosto del pasado año y tuvo que reacomodar sus proyecciones. La economía seguirá creciendo pero a menor ritmo que el previsto.

Considerando este nuevo contexto, desde el gobierno se proponen algunos ajustes en relación a lo planificado. Seguirán echando mano a la reducción de gasto, reduciendo la masa salarial y la cantidad funcionarios de la administración central. A su vez, recortarán gastos y postergarán inversiones públicas en varios organismos, esto último, con un fuerte peso en el gasto social (educación, salud y vivienda). En lo referido a postergación de inversiones, es en realidad un recorte, ya que prevé ejecutarlas más adelante pero sin ajustar por inflación los montos. Como aspecto positivo, se propone la reforma de la caja militar, sistema jubilatorio de privilegio que le cuesta al país aproximadamente el 1% del PBI por año.

Pero sin dudas, la medida que ha generado más escándalo mediático ha sido la que refiere al aumento de los ingresos del Estado, el ajuste se propone echar mano a los impuestos, en particular el IRPF categoría 2 -el que grava los salarios- que explica el 60% del aumento de la recaudación adicional. Esta medida afecta al 30% de los asalariados que perciben mayores ingresos.

A su vez, se intenta compensar esta medida con una reducción del IVA de 2% cuando se utilizan medios magnéticos – lo que se suma a una política ya en funcionamiento, haciendo descontar hasta 4% cuando se utilizan tarjetas de débito-. Reducir el IVA, es una cosa deseable ya que es un impuesto que perjudica a las personas más pobres, pero el beneficio sólo alcanza a quienes tienen tarjeta de crédito y débito. Hay que tener en cuenta que el 25% de las y los trabajadores son informales y por tanto, posiblemente no cuenten con estos medios.

Por último, se aplica una modificación en las tasas del IRPF al capital provenientes de intereses bancarios y a la forma de tributar el impuesto a la renta empresarial, que afectan levemente los impuestos al capital, aportando el 20% de los nuevos ingresos del Estado.

¿Conciliar con el ajuste?

El desafío que nos queda por delante, es intentar comprender estos ajustes y enmarcarlos en peleas que es necesario dar, para ello es posible distinguir dos frentes. Uno asociado a la disputa directa por el valor generado y otro que refiere a la disputa por el valor indirecto.

La idea del crecimiento a cualquier costo, nos condena a permanecer atados al mismo tipo de inserción internacional de por vida y por tanto, a los mismos problemas de siempre, porque el crecimiento lo determina nuestro frente externo y éste al precio de los bienes que Uruguay exporta, variable que no depende de nosotros, sino de factores internacionales. Cuando la economía crece y mejora los salarios, aumenta la demanda, como la mayoría de los bienes que consumimos no son producidos internamente, nuestras cuentas se desajustan -compramos más de lo que vendemos-, esto puede ser financiado con entrada de capitales o con deuda. La capacidad de endeudarse es limitada, y el flujo de capitales depende de negocios atractivos para el capital. Estos negocios son por definición los rentables, no cobrarle impuestos o en una perspectiva emancipadora, no pensar en expropiarlos, es condenar la posibilidad de pensar otra cosa.

Los ajustes, siempre se dan por el lado de apropiar valor a la masa salarial, deprimiendo el empleo y el salario. Las pautas salariales para el sector privado, no solo hacen perder salario real al grueso de los trabajadores, sino que como muchos sectores seguirán creciendo, el capital avanzará sustantivamente en la apropiación de valor. En esta ocasión, no se prevé una crisis, pero estas pautas juegan a la baja, permitiendo que el capital avance sobre la masa salarial.

Otra forma de disputar excedente, puede ser pujar por un Estado que intervenga en la economía una vez generado el mismo, cobrando impuestos y haciendo gasto público que mejore las condiciones de vida de la población -brindando educación, salud, vivienda, seguridad social, etc-. Las empresas públicas también pueden categorizarse en esta disputa, ya que el hecho que un bien o servicio sea creado por una empresa pública, permite distribuir el excedente generado que no es apropiado por un capitalista, y de este modo hacer inversiones que para el capital no son rentables -como garantizar luz eléctrica al 99% de la población-. También permite brindar un servicio o un bien a un precio uniforme y accesible para toda la población, y/o verter parte de ese excedente a las arcas del Estado.

El peso de los impuestos en nuestro país es bajo en términos relativos a la región y muy bajo en relación a los países ricos, por ejemplo Europa occidental, por tanto, es un mito que no pueden aumentarse. A su vez, quién pague no es menor, los impuestos al consume (fundamentalmente IVA) explican algo más del 60% de lo recaudado, dicho impuesto es injusto ya que el 20% más pobre destina un 11% de sus ingresos a pagarlo, mientras que el 20% más rico destina el 5,5% de sus ingresos, es decir, es un impuesto que paga más el que tiene menos. El impuesto a los salarios recauda cerca del 12% del total, fue el gran cambio de la reforma tributaria del 2007, haciendo más justa la distribución del ingreso dentro de la clase trabajadora en relación al anterior -IRP-. Pero los impuestos al capital y patrimonio explican cerca del 20% de lo recaudado, donde las empresas públicas aportan un porcentaje muy importante, ya que pagan todos sus impuestos.

Las medidas recientes del gobierno, apuestan a recaudar más, incrementando el IRPF categoría 2, y es verdad que hace más justa la distribución entre los trabajadores -cosa no menor-, pero es más relevante el hecho que el capital casi no paga impuestos. Esto se debe a que las tasas son bajas, se exonera mucho y también logran evadir, de hecho la atracción de capitales extranjeros ha generado zonas francas donde no pagan ningún impuesto, a su vez es donde se instalan los sectores más dinámicos.

La pelea por más y mejor servicios sociales universales son fundamentales para lograr mejores condiciones de vida, y la clave para pensar otra sociedad. Nuestra historia nos muestra, que en las crisis son estos los gastos que se ajustan a la baja y la actual postergación de las inversiones son una muestra de ello. A su vez, se abren nuevos frentes, la restricción de gastos e inversiones, sumado a la reducción de personal en las empresas públicas, alimentan el avance en las privatizaciones, cediéndole al capital la parte rentable del negocio.

(1) http://brecha.com.uy/lo-presupuesto-nos-dejo-no-ha-comentado/

Fuente: http://zur.org.uy/content/no-rendirse-ante-las-cuentas#sthash.Hl70x372.dpuf

* Foto: Colectivo Rebelarte

Pablo Messina: “Sí se pueden cambiar las reglas de juego”. Artículo en Brecha

Las medidas fiscales anunciadas han generado un rechazo generalizado en diversos sectores de la sociedad y una defensa un tanto acrítica en filas oficialistas. Además, el aumento del Irpf se “comió” la agenda pública, restando margen para ampliar la discusión tanto sobre el conjunto de las propuestas, como sobre algunas alternativas posibles que no se han manejado.

La desaceleración económica –crítica para varios sectores industriales: construcción, pesca, metalúrgica–, la persistencia de un alto déficit fiscal y sus impactos negativos son los principales argumentos de quienes fundamentan la necesidad de un nuevo paquete fiscal.

Las medidas anunciadas han generado un rechazo generalizado en diversos sectores de la sociedad y una defensa un tanto acrítica en filas oficialistas. Además, el aumento del Irpf se “comió” la agenda pública, restando margen para ampliar la discusión tanto sobre el conjunto de las propuestas, como sobre algunas alternativas posibles que no se han manejado.

La reacción ante las propuestas fiscales anunciadas ha sido avasallante. Por derecha, porque extrañan la vieja receta que recorta el presupuesto en salud, vivienda y educación y carga todas las tintas en el salario y en aumentos de Iva (o te inventa un Cofis) a la vez que eliminan aportes patronales e impuestos al capital. Es una fórmula que ya supieron aplicar. Por izquierda (muchas veces se rasca donde menos pica): centran la crítica en el Irpf a pesar de que sólo 30 por ciento de los trabajadores con mayores ingresos va a aumentar su aportación, sin calibrar otros aspectos positivos de la propuesta y sin aprovechar la oportunidad de impulsar una agenda de transformaciones profundas.

Sopesar bien para criticar mejor. Las medidas en su conjunto son difíciles de evaluar sin un análisis más riguroso que el que aquí se presenta,1 pero indudablemente tienen algunos aspectos positivos. La modificación de la Caja Militar, que sustenta un régimen jubilatorio de privilegio con la necesidad de salvatajes permanentes –ya que su déficit representa casi un 1 por ciento del Pbi– resulta crucial. Dicho déficit, según datos presupuestales de 2015, es casi equivalente al gasto del Inau, bastante mayor (cercano al doble) a todo el presupuesto en vivienda y supera en más de cuatro veces el gasto en ciencia y tecnología.

Asimismo, hay un 70 por ciento de los trabajadores que no van a pagar más Irpf que en la actualidad y que podrán verse beneficiados por la reducción de 2 por ciento del Iva (sólo los bancarizados).

Más allá de los cambios en el Irpf (Cat II) también se modifica la tributación al capital. Se aumentan las tasas del Irpf (Cat I) a los intereses de depósitos y en algunos casos a las utilidades, así como también se proponen modificaciones en la forma de tributar el Irae (pero no se aumenta la tasa).

Por último, el conjunto de medidas es la demostración fehaciente de que cuando hay voluntad política se pueden modificar “las reglas de juego”. Por lo tanto, cambiando la actual correlación de fuerzas y con propuestas programáticas claras, es posible contraponer otras medidas que sean más justas.

El gusto amargo de siempre. En la defensa oficialista “de los logros” se esconde muchas veces la negación a profundizar avances o lisa y llanamente se desconoce la imperiosa necesidad de “cambiar el rumbo” en una amplia gama de aspectos.

Por un lado, la exoneración de 2 puntos de Iva, para concretarse, presupone tener tarjeta de débito o crédito, o sea, no llega al conjunto de la población. Existe un 28 por ciento de los trabajadores informales del sector privado (asalariados, cuentapropistas, etcétera) que están concentrados principalmente en los 4 deciles de menores ingresos, y que como no tienen ingresos laborales formales, no tendrán dicho beneficio. De hecho, el 70 por ciento de los trabajadores privados del decil más bajo, y el 50 por ciento del decil que le sigue, son informales según la Encuesta Continua de Hogares 2015.

Por otra parte, la contradicción que pone sobre la mesa el Poder Ejecutivo entre el 70 por ciento que no pagará más de Irpf, contra el 30 que sí, aunque atendible, deja expuestos varios flancos.

En primer lugar, la evidencia de que hay un contingente muy importante de los trabajadores que tiene ingresos nominales menores a 33 mil pesos, dando cuenta de que existe en nuestro país una amplia mayoría con niveles de ingreso muy bajos.

En segundo lugar, existe un porcentaje no despreciable de asalariados que (de mantenerse las proyecciones actuales de inflación y conforme a los lineamientos de la actual ronda de Consejos de Salario) verá su salario real disminuido hasta diciembre del 2018 y debe afrontar ahora también un aumento en la carga fiscal por Irpf. Por más que éste no sea muy cuantioso, todo resta.2

En tercer lugar, estar dentro del 30 por ciento de los asalariados que ganan más no equivale a pertenecer al 30 por ciento más rico de la población: a)no todos los ingresos son salario; b)la composición familiar puede hacer que el ingreso per cápita de la familia sea distinto, incluso con el mismo salario. Hay varios hogares que van a pagar más pero que no están dentro del 30 por ciento más rico.

En cuarto lugar, hay que asumir que “los deciles no luchan” y que si bien son muy buenos indicadores en términos descriptivos, cuando uno tiene voluntad transformadora, debe consolidar sujetos colectivos como protagonistas. Por tanto, desde el punto de vista político, gravar más a los trabajadores (aunque sea a los asalariados que ganan más), en una perspectiva de izquierda, puede equivaler a romper alianzas con los potenciales protagonistas del cambio. ¿Qué decil va a luchar contra el poder económico nacional y trasnacional?

En quinto lugar, la contradicción entre el 70 que no sufrirá aumentos impositivos y el 30 por ciento restante, niega otras más profundas: en Uruguay, el 1 por ciento más rico acapara el 14 por ciento de los ingresos generados. ¿Va a aportar mucho más ese acaudalado 1 por ciento con esta propuesta? El trabajo de Burdin, De Rosa y Vigorito (2014) muestra que el grueso de los ingresos de ese percentil más rico son ingresos del capital. Si bien se harán modificaciones a la tributación del Irae y al Irpf al capital (por ejemplo intereses), lo que les aumentará la carga, no se afectan las tasas con las que se gravan las utilidades ni su distribución, salvo para casos muy puntuales. ¿No será mejor cargar el grueso de las tintas en ese sector?

En este mismo sentido, si bien la propuesta modifica algunos gravámenes al capital, también es cierto que no sólo no se propone revisar los esquemas de exoneración de inversiones (Ley 16.906) sino que en noviembre del año pasado se aprobó una bonificación extraordinaria para proyectos presentados antes de diciembre de 2016. Además, el aumento en el pago de intereses de deuda externa y de utilidades en las inversiones extranjeras directas da cuenta de ingresos al capital que también deberían preocuparnos si nos interesa mejorar la distribución y vivir en una sociedad más justa.

Por último, cabe anotar que al innovador “presupuesto a 2 años” ahora se le agrega “el diferimiento de las inversiones”. Esto implica, en el mejor de los casos, un palo en la rueda sustantivo para la planificación en rubros sensibles como la educación. Además, se da de bruces con los anuncios de “refuerzos sustantivos” en las rendiciones de cuenta que fundamentaron el presupuesto con un horizonte temporal de sólo 2 años.

Propuestas alternativas. En respuesta a los anuncios del Ejecutivo, desde distintos sectores han surgido contrapropuestas: correr una franja más arriba el aumento del Irpf; aumentar y hacer progresivo el impuesto a las trasmisiones patrimoniales (herencias); gravar la remisión de utilidades al exterior de las trasnacionales e incrementar las tasas del Irae. A su vez, se sugiere revisar el esquema de zonas francas y de la ley de promoción de inversiones. En este sentido, vale aclarar, a modo de ejemplo, que en varios años aparecen exonerados Maroñas Entertainment, Casino Nogaró, Estudios Jurídicos, etcétera, por lo que parecería que se pueden seleccionar mejor los beneficiarios.

Todas las medidas anteriormente mencionadas son atendibles, y se les podrían agregar varias otras:

1) Ampliar y modificar el impuesto al patrimonio considerando la enorme concentración de la propiedad en Uruguay (en particular, el índice de Gini de la propiedad de la tierra es cercano a 0,8) y dado que este tipo de impuestos tiene la ventaja potencial de mejorar mucho en equidad (y no ser muy “distorsivo”);

2) Incrementar el valor de los “aforos rurales” ya que están sustantivamente por debajo del “precio de mercado”, disminuyendo la “carga real” así como también modificar el régimen de aportes patronales al agro, ya que tributan muy por debajo del promedio de la economía;

3) Eliminar la exoneración de aportes patronales a la educación privada, que ascendió a casi 47 millones de dólares en el 2014 según Bps, y trabajar en la eliminación (vía modificación constitucional) de las exoneraciones impositivas de la enseñanza privada que sumaron en el año 2013 un 0,24 por ciento del Pbi por concepto de Iva y 0,1 por ciento del Pbi por Irae;

4) Eliminar las devoluciones de Fonasa, que son altamente regresivas ya que benefician primordialmente a sectores de altos ingresos;

5) Aumentar el Irpf a las utilidades, ya que el actual 7 por ciento es bajo (de hecho, en 2007 había propuestas de que fuera del 15 por ciento);

6) Instrumentar modificaciones en las franjas del Irpf al salario, que graven más fuerte al nivel gerencial y repensar los “saltos” en las franjas para hacerlos más progresivos (se aumentó un 3 y un 4 por ciento parejo a distintas franjas).

En resumen, calibrar el conjunto de las propuestas es complejo. Negar aspectos positivos da menos margen político para combatir aquellos que son francamente regresivos y no permite dar forma a una crítica más profunda: gravar más al capital y en particular a los sectores de altos ingresos; evitar recortes en inversión y defender a las empresas públicas; mostrar cómo los cambios en las reglas de juego son posibles y que para ello es necesario construir “voluntad política” y tener un horizonte programático que la acompañe en un sentido transformador y socializante. Se hace imperativo negar aquello que redunde en administrar lo existente, en congraciarse con los “ganadores de hoy”, para poder construir una alternativa al statu quo, para rascar donde pica.

*    Integrante de Cooperativa Comuna.

  1. A modo de ejemplo, no se incorpora en este artículo el análisis de las modificaciones en las deducciones.
  2. De todas formas, es importante aclarar que para hacer una evaluación seria de la carga fiscal habría que considerar lo que va a dejar de pagar de Iva, que en muchos casos puede ser mayor al aumento del Irpf.

Pablo Messina: “¿El frío te pasa factura o la factura te pasa frío?” Artículo en Brecha

La dependencia de la electricidad ha crecido gracias a que es un flujo fácilmente ajustable, de acceso sencillo e instantáneo y con impactos ambientales mínimos en el lugar de uso (no así en su generación, claro está). Por lo tanto, en este esquema, la energía eléctrica juega un rol primordial.

Los “servicios energéticos” son cruciales para muchos asuntos fundamentales de una sociedad: la provisión de alimentos, acceso al agua por bombeo, servicios sanitarios, cuidados médicos en hospitales, funcionamiento de escuelas y acceso a la información y comunicación. Agricultura, industria y transporte dependen indefectiblemente del abastecimiento energético. La falta de acceso en forma segura y en cantidades apropiadas está fuertemente relacionada con la pobreza estructural.

Si bien no existe consenso sobre si el acceso a la energía debería considerarse un derecho humano, se reconoce que su falta inhibe el efectivo goce y cumplimiento de casi todos los derechos humanos. No puede garantizarse la dignidad humana si no se garantiza el acceso a la energía en forma segura y en cantidades apropiadas. Incluso hay quienes sostienen –y también es mi convicción– que la energía es “la precondición de todas las mercancías” en el sentido de que ninguna actividad humana puede realizarse sin ella y, por tanto, existe cierta “dominación instrumental” de la energía en la sociedad. No hay sustituto para la energía y por eso constituye un valor de uso tan básico como el aire, el agua y la tierra. Asimismo, dentro del amplio abanico de las formas de energía, la electricidad constituye un capítulo aparte dado que es verdaderamente una mercancía que atiende múltiples propósitos. La dependencia de la electricidad ha crecido gracias a que es un flujo fácilmente ajustable, de acceso sencillo e instantáneo y con impactos ambientales mínimos en el lugar de uso (no así en su generación, claro está). Por lo tanto, en este esquema, la energía eléctrica juega un rol primordial.

El concepto de pobreza energética tuvo su génesis en los países fríos del norte europeo tras los shocks petroleros de los setenta, donde se dio a conocer como “pobreza combustible” y definía a aquellos hogares que gastan más del 10 por ciento de sus ingresos en cubrir sus “necesidades energéticas”. Si bien es la definición oficial de algunos países europeos al día de hoy, no está exenta de problemas, como el reconocimiento reciente de que a veces se incluye en dicha categoría a hogares que gastan mucho por “bombear agua para la piscina”.

Más acá en el tiempo (y en la geografía) se ha definido como pobreza energética a la falta de acceso a las energías modernas (electricidad y derivados del petróleo) así como al uso de biomasa (leña) para cocción. Esta medida da cuenta de una enorme problemática que afecta a muy buena parte del capitalismo periférico. De hecho, existen en el mundo unos 1,3 billones de personas sin acceso a la electricidad, que en su mayoría pertenece a África, Asia y América Latina, llegando a niveles bajísimos de cobertura para el África subsahariana, con tan sólo el 31 por ciento de los hogares con acceso a la electricidad.

Sin tener plétoras de hogares que bombean agua para la piscina (aunque los hay), ni la mayoría de la población con problemas de acceso a las fuentes modernas de energía, vale preguntarse: ¿cómo se manifiesta en nuestro país la pobreza energética?, ¿el tan alabado cambio de matriz energética se ha traducido en una resolución semejante de dicha problemática o quedan asuntos pendientes?

En nuestro país, el problema del acceso a la energía moderna es particularmente bajo. Partiendo de niveles de cobertura muy altos, hubo un descenso en la pobreza energética en los últimos años. De esta forma, se observa que mientras para 2006 el 97,7 por ciento de los hogares accedían al tendido de la Ute (aunque algunos “colgándose”), los datos más recientes indican (aunque no puede afirmarse rotundamente por falta de mediciones precisas) que supera el 99 por ciento de los hogares. Estos niveles de cobertura asemejables a los de los países capitalistas centrales seguramente obedezcan tanto a condiciones geográficas particulares, como, y principalmente, a la existencia de una empresa pública como Ute, que desde su fundación en 1912 tiene como principio orgánico llevar electricidad a todos los hogares del país.

Pero ¿es suficiente con este logro?, ¿todos los hogares cubren sus necesidades en las condiciones actuales o tienen niveles de consumo insuficientes? Y para aquellos que logran niveles de consumo necesarios, ¿el esfuerzo económico que realizan les permite satisfacer otras necesidades, o les es inhibitorio de poder dedicar tiempo y recursos al ocio, la formación, etcétera? Es imposible responder estas preguntas con rigurosidad en poco espacio, razón por la cual intentaré mostrar, con el ejemplo de la calefacción, algunos pendientes en la política energética.

En primer lugar, si bien los niveles de cobertura son casi totales, persisten problemáticas complejas asociadas a la conexión irregular. Lejos de significar “electricidad gratis” como señalan algunos vecinos, se trata de una forma insegura de acceso que implica costos que van desde la intermitencia (y noches de invierno sin electricidad por sobrecarga de la línea y afecta también a quienes pagan en los barrios de contexto crítico) hasta los accidentes fatales. Asimismo, al no pagar por el consumo, muchas veces (no todas) implica un consumo excesivo que atenta contra la eficiencia energética y el cuidado del ambiente. Lamentablemente, no disponemos de fuentes que hagan un relevamiento continuo de esta problemática para saber cómo ha evolucionado en los últimos años, y aunque es posible que haya mejorado –se adoptaron varias políticas intentando mitigar el problema–, es un hecho que persiste en los barrios pobres y marginados.

En segundo lugar, el supergás, que es de suma importancia para la cocción y calefacción, no siempre llega a todos los hogares. De hecho, en algunas zonas consideradas “rojas” no hay distribución de garrafas. Con los datos existentes es posible conjeturar que la tercerización del servicio de distribución de supergás contribuye con la exclusión de determinadas zonas y con que existan precios dispares a pesar de la regulación. Asimismo, es una de las causas por las que –según estudios recientes– cuando en los hogares se pregunta por energía, responden “Ute” casi como un reflejo pavloviano.

Surge de la Encuesta de Gasto e Ingresos de 2005-2006 que el 10 por ciento más pobre de la población gastaba prácticamente un 17 por ciento de sus ingresos en energéticos (que se reducía a poco menos del 15 por ciento si excluimos la nafta y el gasoil), mientras que el 10 por ciento más rico gastaba un 7,2 por ciento de sus ingresos (consumiendo significativamente más) y un 3,2 por ciento si excluimos la nafta y el gasoil. En el caso concreto de la electricidad, implica esfuerzos económicos que van desde un 9,6 por ciento en el 10 por ciento más pobre, hasta un 2,4 por ciento en el más rico, consumiendo estos últimos más del doble. Desde entonces se han diseñado descuentos comerciales y nuevas tarifas como la tarifa de consumo básico en sus diversas variantes. Pero, ¿habrá sido suficiente para paliar toda la problemática? ¿Sólo debe resolverse con tarifas baratas?

En este sentido, la Encuesta de Hogares de 2011 relevó varios aspectos novedosos en lo que hace a la calefacción de los hogares. Partiendo de casi un 20 por ciento de hogares que no se calefaccionaban en 2006, se descendió a un 12 por ciento en 2011. Probablemente producto de la combinatoria del aumento del ingreso real de los hogares y de políticas de inclusión específicas en el sector energético. Dicho descenso se correspondió con un aumento en el porcentaje de hogares que se calefaccionan con electricidad y de los que lo hacen con supergás.

Más allá de estos logros parciales, queda claro también que en Uruguay ser pobre implica, entre tantas otras penurias, pasar frío. Si nos centramos en el 10 por ciento de los hogares más pobres, cuatro de cada diez no se calefaccionaban en 2006 y en 2011 dicho porcentaje rondaba el 27 por ciento (tres de cada diez aproximadamente).

Asimismo, para el año 2011 se puede observar que los hogares que logran calefaccionarse a pesar de tener bajos ingresos, no lo hacen siempre que sienten la necesidad de hacerlo. Si bien esta problemática afecta en mayor medida a los hogares de menores ingresos, está presente en el conjunto de la población uruguaya. La mitad de los hogares uruguayos se calefacciona siempre que siente frío, un 38 por ciento a veces, y un 12 por ciento nunca.

La reciente discusión sobre empresas públicas ha tenido como centro la necesidad de contribuir a Rentas Generales tomando como prioridad el combate al déficit fiscal. Sin embargo, ni el frío ni la necesidad de refrigeración –principalmente en el verano en los departamentos al norte del Río Negro– han estado en la discusión sobre los objetivos de los entes. Ante un escenario más adverso, algunos logros pueden llegar a revertirse y además, si las empresas asociadas a los servicios energéticos empiezan a dejar de lado su rol social para contribuir crecientemente al fisco, el frío nos va a pasar factura, o viceversa.

Pablo Messina: Economista, integrante de Comuna

Hugo Dufrechou: “Cuestión de clase”. Artículo en Brecha

Entre los meses de enero y marzo se cerraron las negociaciones de los grupos y subgrupos que estaban negociando desde 2015. El hecho destacable de esta nueva ronda de negociación colectiva ha sido que en 16 oportunidades el Poder Ejecutivo votó junto a las patronales en contra de los trabajadores, mientras que en ningún caso ocurrió lo inverso. O sea, no se firmó ningún convenio con los trabajadores en contra de los empleadores.

Esto ha provocado una sensación de desconcierto a nivel sindical, sobre todo entre quienes tenían confianza en que el gobierno votaría con ellos en caso de tener que definir una mesa de negociación.

Sin embargo, el presidente Vázquez en cadena nacional despejó cualquier duda al defender la política laboral de su administración y al asegurar su mantenimiento. Para abordar la interrogante sobre el futuro, y encontrar algunas explicaciones sobre lo que pasó, vale la pena repasar un poco parte del proceso que confluyó con las resoluciones de las mesas de negociación resueltas. En primer lugar, cabe analizar los lineamientos elaborados por el Ministerio de Economía y Finanzas (Mef) y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Mtss) a mediados del año pasado. Estos establecen aumentos salariales nominales diferentes según la catalogación de cada grupo de negociación de acuerdo a: su nivel de actividad, el envío de gente al seguro de paro, o por los subsidios que recibe.

La lógica de los aumentos salariales nominales es el avance de uno de los objetivos explícitos en los lineamientos de la ronda de 2013, pero que sin embargo recién en la actual ronda se efectiviza. Esta tiene como cometido romper con la lógica de determinación salarial de “ajuste por inflación más un aumento real”. Con esta fórmula, el aumento del salario real sólo será posible si la inflación en los primeros 18 meses (o la inflación en los primeros 24 meses para los convenios firmados a tres años) es menor al porcentaje del nivel de aumento.

Para poder mantener el poder de compra de los salarios, en los convenios a tres años se hará un correctivo por inflación al final del segundo año. En los acuerdos a dos años, el correctivo será al final del convenio (también con una espera de 18 o 24 meses). A su vez se mantiene una cláusula gatillo –que hace que si la inflación acumulada desde el inicio del convenio pasa determinado límite, se aplica un ajuste adicional entre la diferencia de la inflación acumulada y el ajuste salarial correspondiente–, que se activa si la inflación anual pasa del 12 por ciento (en los convenios anteriores se fijó una inflación anual del 10 por ciento). Esto deja entrever dos cosas, la primera es que en el mejor escenario (con correctivo de inflación al año) los trabajadores podrían compensar su salario real a los 18 meses (cabe consignar que dado cómo viene la dinámica inflacionaria en la mayoría de los casos nunca va a aumentar). Lo segundo es que al ampliar el límite inflacionario en la cláusula gatillo y al mantener las metas de inflación incambiadas, el gobierno acepta en los hechos que tales objetivos no se cumplirán, haciendo que el aumento generalizado de precios signifique una transferencia de dinero desde los trabajadores y el resto de las personas que reciben partidas fijas de dinero hacia los empresarios, que tienen partidas de ingresos variables. En efecto, el aumento de tarifas de algunas empresas públicas en enero y el último dato de inflación acumulada de 10,23 por ciento dan cuenta de ese fenómeno.

Por último, vale mencionar la importancia que se le da en los lineamientos a la condicionalidad de los aumentos salariales al aumento de la productividad laboral. Más allá de si actualmente hay niveles de productividad deseables o no, esta lógica es peligrosa para la clase trabajadora por diversas consideraciones: a) no es única la forma de medir la productividad, por lo cual se debería discutir cómo se va a captar; b) es difícil identificar cómo recompensar individualmente a un trabajador por su productividad, cuando ésta depende de tareas y procesos colectivos; c) la productividad laboral no sólo depende del esfuerzo y la habilidad de los trabajadores, sino también de otros factores como la organización del trabajo o el nivel de inversión de la empresa –aspecto en el cual, en organizaciones privadas y jerárquicas, los trabajadores no tienen ninguna responsabilidad; d) también se presenta como un problema la asimetría de información en cuanto a los niveles y la captación de la productividad, es decir, los dueños de la empresa tienen incentivos para esconder la información a los trabajadores; e) por último, suponiendo que se superan todas las trabas anteriores (y varias otras más), aceptar que se aten los aumentos salariales a la productividad es aceptar que la masa salarial no puede disputar el excedente de la producción, por lo cual no puede haber cambios en la correlación de fuerzas sobre la distribución del ingreso.

Estos lineamientos marcan un claro retroceso para la clase trabajadora, no deben verse únicamente como un viraje conservador del gobierno en materia laboral, hay que ampliar la mirada para entender este movimiento. Concibiendo al Estado como la síntesis de la correlación de fuerzas en el interior de la sociedad, la hipótesis que planteamos es la de un nuevo avance de las clases dominantes en el terreno político-económico. Este avance puede tener como punto de partida el año 2013, cuando las principales cámaras empresariales lanzaron el documento “Aportes para una agenda de mejora. La competitividad y el desarrollo de Uruguay”, donde se expone un programa económico político con muchos puntos de contacto con los lineamientos del Poder Ejecutivo.

La beligerancia de los sectores empresariales está alentada por el desaceleramiento de la economía, la caída de los precios de las materias primas y, como consecuencia, la pérdida de captación de renta extraordinaria. Esto genera que los sectores empresariales necesariamente operen para cambiar la correlación de fuerzas de modo de ampliar sus márgenes de rentabilidad, atacando el salario (directo en el caso de los consejos de salarios, pero también el indirecto, exigiendo menor gasto público o atacando a las empresas públicas).

Este avance ha hecho mella en el gobierno, al aceptar la premisa de una suerte de “curva de Phillips” original,1 en la que el salario real atenta contra el nivel de empleo. Este precepto también lo expuso el presidente Vázquez, al contestarle indirectamente al Pit-Cnt el pedido de modificación de los lineamientos para los consejos de salarios (en especial en la modificación del tiempo de ajuste por inflación para 12 meses), al decir: “en el plano de las negociaciones salariales, y a los efectos de evitar un mayor impacto negativo sobre el empleo se requiere mantener los lineamientos salariales diseñados en 2015”.

Por otro lado, está presente el combate a la inflación partiendo de la perspectiva de cortar la “espiral de precios y salarios”.2 Sin embargo, un estudio de la consultora Cinve demuestra que para el caso uruguayo (y para el período poscrisis hasta 2012), los aumentos salariales sólo se trasladan en un 30 por ciento a precios. La elección del ataque a los salarios para el combate de la inflación debe ser entendido como una política de clase, dado que mientras se ataca el salario, el gobierno permite la depreciación del dólar para compensar la rentabilidad de los sectores exportadores, así como incrementa las tarifas de las empresas públicas para aumentar los ingresos del Estado sin tener que proponer una nueva modificación de la estructura tributaria.

Durante este año vencerán los convenios colectivos de 126 subgrupos, donde destaca la mayor parte de la industria así como la construcción. Se prevé un año cargado de conflictos, que –tal cual ha venido sucediendo a nivel regional– profundizará la puja entre las clases para poder modificar a su favor la correlación de fuerzas sociales. Independientemente de la buena voluntad, el pasado político o la ideología de los representantes del gobierno, los reales actores de esta partida serán las organizaciones de las clases en pugna: partidos, sindicatos, cooperativas, cámaras empresariales y medios de comunicación. La reivindicación de la acción política en un contexto estructural desalentador, así como la independencia de las organizaciones de clase, serán las claves para la intervención en esta etapa.

*    Integrante de la cooperativa Comuna.

  1. La curva de Phillips expresa una relación inversa entre salario real y empleo. Esta constatación la hizo el economista neozelandés Alban William Phillips, que en 1958 llevó adelante un estudio llamado “The relationship between unemployment and the rate of change of money wage rates in the United Kingdom 1861-1957”, y cuyas conclusiones se han tomado como regla general para el sistema capitalista, a pesar de que él mismo en su estudio las relativiza.
  2. 2. Se le dice “espiral de precios y salarios” al fenómeno que haría que un aumento de salarios se traslade directamente a los precios generando un alza inflacionaria directa. Ante esta suba de precios, los salarios deberían volver a aumentar para no perder poder de compra y se reiniciaría el ciclo generando una espiral.

Martín Jauge: “Lo que el presupuesto nos dejó (y no ha sido comentado)”. Artículo en Brecha

Analizar la última ley presupuestal considerando el nuevo escenario económico permite calibrar qué movimientos son esperables para impulsar con mayor efectividad la acción colectiva, dice Martín Jauge -Integrante de la Cooperativa Comuna- en esta nota.

Como sucede desde la restauración de la democracia, durante el primer año del gobierno electo se discute y se aprueba en el Parlamento la ley de presupuesto. Ésta rige a partir del 1 de enero del año siguiente y tiene una vigencia de cinco años. Es la expresión fiscal y financiera del plan de gobierno. Por lo tanto, su análisis es central para evaluar la importancia que el gobierno le asigna a diferentes áreas programáticas: educación, salud, vivienda, política industrial, etcétera. Pero el presupuesto no se vota “en el aire”, sino que se asienta sobre condicionantes que impone la acumulación de capital y su dinámica concreta.

En ese marco, la expansión presupuestal en los últimos gobiernos no fue sólo la expresión de un cambio político, con una gestión macroeconómica más ordenada y prudente, con mejoras en lo tributario y avances importantes en el gasto público social (educación, salud, políticas de transferencia), también fue el aprovechamiento de un ciclo de crecimiento económico por la captación de renta extraordinaria gracias al alza de los precios internacionales.

De esta forma, analizar la última ley presupuestal considerando el nuevo escenario económico permite calibrar qué movimientos son esperables para impulsar con mayor efectividad la acción colectiva.

En primer lugar, se conjugan previo al presupuesto algunos compromisos electorales importantes, aunque a priori resulten difíciles de cumplir en simultáneo: a) no aumentar la carga tributaria; b) implementar el sistema de cuidados; c) llegar al 6 por ciento del Pbi en la educación. En un contexto no dinámico de acumulación, pareciera imposible aumentar el gasto público social sin aumentar la carga tributaria, incumpliéndose por tanto con alguna de las promesas electorales.

Como veremos a continuación, la que ha prevalecido con más fuerza es la del no aumento de impuestos, a pesar de que existe un creciente reconocimiento académico de que los impuestos al capital distan de ser altos en nuestro país y que es necesario implementar gravámenes adicionales (por ejemplo, impuestos a las herencias).

Presupuesto a dos años. El presupuesto nacional suele marcar las pautas durante todo el quinquenio de gobierno. No obstante, la presente ley “dispondrá de recursos incrementales para atender las prioridades del plan de gobierno para los años 2016-2017”. Este es un dato llamativo, ya que no había sucedido en los anteriores proyectos presentados y aprobados en las administraciones posdictadura. Esta decisión se apoya en la actual desa-celeración económica, así como en la incertidumbre respecto a la evolución de la economía, consecuencia de la evolución de las economías de la región y de la caída de los precios de los bienes que Uruguay exporta principalmente (commodities).

Esto genera al menos tres problemas. En primer lugar, limita la capacidad de planificación de las autoridades, en tanto su horizonte temporal se reduce. Si bien existen países en los que se establecen presupuestos por uno o dos años, lo cierto es que tienen instituciones idóneas para poder proyectar políticas públicas por varios años, como sucede en Finlandia o Corea del Sur.

En segundo lugar, habilita la posibilidad de continuar con un comportamiento característico de nuestro país: la prociclicidad de su gasto público, aumentando su peso relativo dentro del Pbi en tiempos de bonanza económica y reduciéndose en recesión. En particular se observa para algunos componentes del gasto público social, como educación y salud. Es cierto que un presupuesto diseñado a cinco años no garantiza niveles de gasto público estables respecto al Pbi, independientemente de los ciclos económicos. Sin embargo, reducir los años en los cuales el gobierno se compromete en niveles de gasto definidos puede dar lugar a una profundización de la tendencia histórica hacia la prociclicidad.

En tercer lugar, en el plano de la arena política puede ser previsible un alto nivel de tensión ya que “las sucesivas rendiciones de cuentas serán el instrumento idóneo para asignar (…) mayores partidas presupuestales a los efectos de continuar avanzando en los compromisos de gobierno”, por lo que en los siguientes años estas instancias tendrán un contenido y una importancia mayor a la que han tenido, haciendo necesariamente de las futuras rendiciones de cuentas escenarios de mayor conflictividad que la habitual.

Empresas Públicas. Otro aspecto interesante es el rol que se les asigna a las empresas de propiedad estatal: “Buena parte del deterioro del resultado fiscal del período 2010-2014 se explicó por el desempeño de las empresas públicas, que además de mostrar menores resultados operativos llevaron adelante un fuerte proceso de inversión en los últimos años”.

En este sentido, desde el Ejecutivo se espera que las empresas públicas mejoren sus resultados operativos ya que esto “constituye un factor clave en el proceso de consolidación fiscal y, por tanto, en el logro de las metas fiscales previstas”, intentando que para el 2019 su aporte alcance el 3,3 por ciento del Pbi –un punto más que en 2014.

Quizás esta idea permite explicar por qué el ajuste de las tarifas de las empresas públicas fue levemente superior a la inflación de 2015, medida que no responde al aumento de los costos de las empresas, sino al intento de alinearlas con criterios macroeconómicos, de inflación y de rentas generales, como dijo la ministra Carolina Cosse (El País, 26-I-2016).

En consonancia con los compromisos electorales, se descartó la opción de incrementar los ingresos del Estado vía aumento de los impuestos –la presión tributaria se mantiene en el entorno del 27,5 por ciento del Pbi–, y se opta por aumentar los ingresos fiscales vía incremento de las tarifas, cargando a los hogares.

Educación y gasto público social. El área de educación es la que mayor incremento tiene –respecto a su línea base– en esta ley de presupuesto. Según se transmitió desde el Poder Ejecutivo, este aumento implica“alcanzar en 2017 un gasto en educación con respecto al Pbi de 4,7 por ciento”. Esto muestra que en los dos primeros años el incremento fue de 0,2 puntos porcentuales. Por lo que, con incrementos del 0,1 por ciento por año, recién se llegaría a cumplir la promesa de llegar al 6 por ciento del Pbi en 2030.

En esta línea, si analizamos la prioridad macroeconómica (gasto en un área sobre el Pbi) para Anep y Udelar, vemos que se mantiene prácticamente incambiada: en 2015 pesan un 3,69 por ciento, en 2016 un 3,74, y en 2017 un 3,72.

Si analizamos la prioridad fiscal (gasto en un área sobre el total del gasto público), vemos que la Anep cae de 12,89 por ciento en 2015 a 11,95 en 2017; mientras que la Udelar permanece casi igual: pasa de 2,98 por ciento a 3 en igual período.

En el caso de la salud (Ministerio de Salud Pública y Administración de Servicio Sanitarios del Estado), la prioridad fiscal pasa de 7,26 por ciento en 2015 a 7,29 en 2017. Y en el caso de vivienda la prioridad fiscal pasa de 0,11 por ciento en 2015 a 0,12 en 2017.

PPP en la estrategia de Inversión. Se espera en este quinquenio una importante inversión en infraestructura: dos tercios con fondos públicos y un tercio con fondos privados. Para ello, el rol de las inversiones bajo la modalidad participación público privada (Ppp) adquiere una relevancia muy importante. Corresponde por tanto analizar el peso que tienen las Ppp en determinadas áreas. A continuación se desglosa el porcentaje de este tipo de inversiones sobre el total para diferentes áreas: en energía 52,01 por ciento; en seguridad 46,15; en educación 41,03; en salud 33,90; en vialidad 31,36; en ferroviaria 25.

Esto supone que el Estado está generando una deuda a futuro y terminará pagando por estas obras un costo mayor (por lo que implica cualquier pago diferido contra una licitación normal). Además, resulta una suerte de especulación, porque para que se realicen todas las obras que el gobierno espera, se necesita que los actores privados encuentren dicha inversión atractiva, a la vez que cuenten con el flujo de capital para hacerla.

En síntesis, se consolida un escenario en el que habrá escasa expansión del gasto social. Además hay un claro avance privatizador que se manifiesta de dos formas. Por un lado –más visible–, hay un fuerte recorte en las empresas públicas, que abarca desde proyectos de tercerización y privatización vía Ppp hasta privatización abierta (ejemplo: represa en Río Negro que estará totalmente en manos de privados). Por otro lado –más sutil–, inversiones vía Ppp para servicios sociales como educación y salud.

De todos los compromisos electorales realizados por el actual Poder Ejecutivo, sólo uno se está cumpliendo: el no aumento de impuestos al capital (en un país en que el 1 por ciento más rico se apropia del 14 por ciento del valor generado). Los únicos proyectos tributarios en discusión actualmente son la creación de zonas francas temáticas. Así que estamos lejos de gravar más al capital y, en lugar de eliminar las exoneraciones fiscales, se estarían ampliando. Esto compromete la necesidad de recursos para aumentar la necesaria expansión de gasto público social en educación, salud y vivienda, así como en expandir la infraestructura, salvo que la opción sea mercantilizar todas esas áreas. n

*    Integrante de la Cooperativa Comuna.

Pablo Messina: ¿Hay que arrebatarle la economía a los economistas? Artículo publicado en Brecha

Ha Joon Chang es uno de los más lúcidos economistas de nuestros días. Su último libro, “Economía para el 99% de la población”, con más de un año en circulación y a varios meses de su primera edición en español, puede ser un buen aporte a las discusiones que afronta nuestro país, haciendo imprescindible su lectura.

Este texto, al igual que otros de su autoría, combina como pocos la densidad teórica, la rigurosidad empírica y la explicación llana de los elementos fundamentales de la economía política, a la vez que realiza una dura crítica a los adalides del “fin de la historia” y, en particular, a los economistas neoclásicos.

Chang, lejos de ser anticapitalista, es un defensor “desencantado” del sistema. Asume la existencia de “variedades de capitalismo”, en contra de las recetas únicas, y aboga por la mirada sistémica de las determinaciones que explican la dinámica económica y social. Entonces, cuando los defensores del libre mercado se vanaglorian con el desempeño económico de Singapur, él nos recuerda que en ese país el 85 por ciento de las viviendas son producidas por el Estado y que el 22 por ciento de la producción nacional es a través de empresas públicas, más que duplicando el promedio mundial. Cuando se cantan loas al desarrollo de Finlandia y su industria forestal o su modelo educativo, él nos recuerda que en dicho país se consideraba a cualquier inversión con más de un 20 por ciento de componente extranjero como “peligrosa” en el momento del despegue económico y, cómo una alta tasa de sindicalización (70 por ciento), también contribuyó a dicho proceso. Además, muestra que la recaudación de impuestos sobre el Pbi es cercana al 50 por ciento en ese país. De esta forma, nos alerta sobre la toma de elementos aislados sin contextualizarlos a la hora de pensar políticas.

Partidario de cierto eclecticismo, aboga por la diversidad intelectual y la “fertilización cruzada” de escuelas de pensamiento, distanciándose de los manuales convencionales que sólo entienden del paradigma neoclásico.“Al que sólo tiene un martillo, todo le parecen clavos”, dice. No obstante, se puede apreciar su innegable simpatía por el desarrollismo y el análisis institucional. Incluso, una lectura crítica puede advertir la ausencia del pensamiento económico latinoamericano así como también de la economía ecológica y feminista (desatendiendo así el problema del intercambio desigual y de los “valores de uso” bajo el capitalismo). Asimismo, confunde demasiado “socialismo” con “planificación centralizada”, no permitiendo ver grises en la teoría marxista. De todas formas, su análisis permite dotarnos de potentes herramientas para la crítica.

En ese marco, destacaré algunos de sus principales aportes.

  1. No existe el “mercado libre” (salvo la página de Internet). La política crea, moldea y remodela al mercado antes de que tengan lugar las transacciones”, dice. Su ejemplo sobre el trabajo infantil es por demás ilustrativo. Muestra como en la Inglaterra del siglo XIX los defensores del libre mercado encontraban oprobioso que se “coartara la libertad de contrato” prohibiendo el trabajo de los niños. Sin embargo, ahora a nadie se le ocurriría fundamentar a favor de la explotación de niños y niñas para no interferir en el mercado. Por lo tanto, la libertad de mercado radica en los límites que la política le imponga. Incluso quienes creen que el mercado opera mejor libre de planificación y regulaciones ignoran muchas veces que “las megacorporaciones poseen estructuras internas complejas integradas por departamentos, centros de beneficios, unidades semiautónomas y demás, y contratan personal bajo especificaciones laborales y tablas salariales enrevesadas dentro de una estructura de mando burocrática”.
  2. La industrialización debería ser uno de los ejes fundamentales del desarrollo. Retomando el viejo ejemplo de Adam Smith sobre las bonanzas de la “división del trabajo” en la producción de alfileres, nos muestra que ésta creció de unos 4.800 alfileres diarios en 1776 a 800 mil en 2012, como ejemplo del aumento colosal de la productividad en la industria. Sin embargo, “nadie ha desarrollado un sistema para cultivar trigo en seis minutos en vez de seis meses, algo que habría ocurrido si la productividad del sector agropecuario se hubiera desarrollado tan rápido como la producción de alfileres”. Por otra parte, en el sector servicios el concepto de productividad no siempre aplica: tocar mil veces más rápido “Lola la coquetera” no la hace más agradable para bailar. Pero la industrialización no sólo es buena porque garantiza mayor dinámica en una perspectiva de largo plazo, nos dice Chang, sino también porque es “el centro de aprendizaje” de la economía. Varios mecanismos que se desarrollaron en el sector industrial han permitido aumentos de productividad en su réplica en el sector agropecuario o el sector servicios (ejemplo: producción en serie en locales de comida rápida). No obstante, sus reflexiones sobre los valores de uso son escasas, ¿qué sucede con la degradación ambiental que acarrea el “agronegocio”?, ¿no pagamos la mayor productividad de la “comida rápida” con obesidad y otros problemas de salud?
  3. La política macroeconómica debe ser uno de los componentes de la política de desarrollo, y no su rectora. En este sentido, Chang dice que no es deseable sacrificar las políticas de desarrollo de largo plazo por la estabilidad de precios y disciplina fiscal. Las preocupaciones por los equilibrios macroeconómicos son importantes, pero lo cierto es que desde los ochenta, centrándonos sólo en estas dos variables, el crecimiento económico se morigeró y la inestabilidad económica, aumentó. Gasto en educación e investigación y desarrollo, implementación de políticas sociales fuertes y política industrial no debieran sujetarse a equilibrios de corto plazo, según sus recomendaciones.
  4. La baja productividad no obedece a la vagancia de los pobres, sino a la vagancia de los ricos. En nuestro país nos hemos acostumbrado a escuchar, con ayudita de algún ex presidente, que la vagancia es una de las causas de nuestro menor nivel de desarrollo relativo. Sin embargo, Chang ridiculiza esta concepción. En primer lugar, afirma que las jornadas extensas (o intensificadas en el esfuerzo) pueden ser extenuantes y riesgosas en términos físicos y psicológicos para los trabajadores, privándoles del goce de otros aspectos de la vida. Esto es bien importante porque muchas veces las propuestas empresariales para el aumento de la productividad son pensadas como “intensificación” de la jornada laboral, en una perspectiva por demás reduccionista y que no cambia en esencia la dinámica de acumulación.

En segundo lugar, afirma que las jornadas más extensas tienen lugar en África, América Latina y Asia, mientras que en los países ricos suele trabajarse bastante menos. Los mexicanos “vagos”, si se corrige por cantidad de horas semanales y días de licencia al año, trabajan más que “las laboriosas hormigas surcoreanas”. Además, varios países de América Latina están en el tope del ranking mundial en horas trabajadas y la injusticia también “recorre Europa”, dado que en Grecia, a pesar de que Merkel y sus adláteres los acusan de “sanguijuelas”, las jornadas laborales son de las más extensas de Europa (y trabajan mucho más que los europeos del norte). Por lo tanto, el discurso de que los países son más pobres porque trabajan menos carece de sustento empírico y sólo opera como una justificación ideológica a las injusticias globales, según el autor.

En ese contexto, sugiere que la productividad no depende del esfuerzo de los pobres sino del desarrollo tecnológico, la apuesta firme a la infraestructura e instituciones colectivas (universidades, centros de investigación, etcétera). La posibilidad del desarrollo de éstas, en general, está en manos de los ricos. O sea, la falta de productividad obedece a la pereza de los que tienen el sartén por el mango.

  1. Los niveles actuales de de­sigualdad son insoportables. Muestra cómo la desigualdad en la interna de los países ha aumentado desde los ochenta y que“exceptuando un puñado de países europeos, la desigualdad de ingresos oscila entre lo grave y lo chocante”. Crítico con quienes pretenden ver una contradicción entre crecimiento económico y redistribución, argumenta que si bien la igualdad extrema atenta contra el crecimiento –recordemos que no es anticapitalista–, muestra cómo muchos países lograron tener cierto despegue económico redistribuyendo, y que con los niveles de desigualdad actuales, en particular en los países periféricos del mundo, es más difícil crecer por los problemas de inestabilidad política que genera tanta injusticia. Lejos de afirmar que “una marea alta levanta todos los barcos”, considera que la evidencia histórica es bastante elocuente en mostrar que las políticas pro ricos sólo empeoran la distribución y no necesariamente generan crecimiento.
  2. Hay que combatir la “despolitización de la economía”. Si bien es consciente de que no siempre los gobiernos y los burócratas constituyen los agentes mejor intencionados (ni mejor informados) de la economía, no es cierto que son peores que los empresarios. En particular, la evidencia empírica muestra cómo muchos procesos de desarrollo económico han tenido lugar con una amplia participación del Estado. No sólo fiscalizando, recaudando impuestos y gastando, sino también regulando la actividad económica y negociando con los principales agentes. Quienes quieren dotar al mercado de poder absoluto,“despolitizan la economía” y atentan contra la democracia. Ya que, según Chang, se pasa de una lógica “un ciudadano, un voto” a la lógica “un dólar, un voto”, perdiendo calidad democrática y dando lugar a la “plutocracia”.

La idea que transversaliza su libro radica en fundamentar que la economía es un argumento político y como tal requiere de ciudadanos activos y conscientes para lograr mejores desempeños. En ese marco, la sugerencia de Chang es a la vez polémica e interesante: “la economía es demasiado importante para dejarla en manos de los economistas”.

Pablo Messina. Integrante de cooperativa Comuna

Martín Sanguinetti y Gabriel Oyhantçabal: ¿Dependientes o rentistas? Versión completa

Para el pensamiento de izquierda siempre fue un desafío entender las particularidades del capitalismo latinoamericano, más que por “curiosidad científica”, por la necesidad de identificar las tareas “correctas” para la acción política. Las reflexiones incluyeron desde variantes dogmáticas del marxismo que enfatizaban el carácter predominantemente feudal del modo de producción de América Latina, posiciones “reformistas” preocupadas por la falta y la deformación de nuestro capitalismo y posiciones “radicales” que identificaban en el “desarrollo del subdesarrollo” y en el sometimiento al imperialismo la explicación principal de nuestra condición. Desde la crítica de la economía política existe también otra posición, cuyo foco de atención está en la particular inserción de nuestras economías en la división internacional del trabajo, que determina la apropiación permanente de renta de la tierra. Creemos que sigue siendo una buena herramienta para reflexionar, para entender nuestra historia y la actual coyuntura.

LA DEPENDENCIA.

Entre los desarrollos particulares más destacados del pensamiento social latinoamericano se encuentra sin lugar a dudas la teoría de la dependencia que intentó explicar las particularidades de nuestro continente como resultado de su inserción subordinada en el concierto mundial. Entre sus vertientes, la teoría marxista de la dependencia, colocó al intercambio desigual entre naciones formalmente independientes en el cerno de su propuesta teórica. Inspirados en la interpretación del capital monopolista tributaria de Lenin, Baran y Sweezy, señalaban que a la hora de comerciar mientras los países periféricos vendían mercancías a su valor, los países centrales (Europa y Estados Unidos) podían colocarlos a precios monopólicos ya que controlaban los últimos avances tecnológicos. De esta forma, América Latina tendía a pagar más caro lo que compraba, perdiendo así parte de la plusvalía (el excedente) producido localmente. Esto no solo empobrecía la economía, sino que forzaba a los capitales a “super-explotar” a los trabajadores (pagar salarios por debajo de su valor) para compensar la pérdida de valor.

El problema de esta explicación teórica, como han señalado diversos autores1, es que sostiene que en la era del “capital monopolista” los precios se regulan directamente en función de intereses comerciales y geopolíticos. Dejan de lado así la teoría del valor, y su explicación de los precios como el resultado de la competencia a muerte entre capitales por bajar sus costes individuales a través de la incorporación de innovaciones, y cuyo resultado es la caída tendencial de la tasa de ganancia.

TRAS LA PISTA DE LA RENTA.

Si algo tienen en común el conjunto de economías latinoamericanas es que su inserción en la división internacional del trabajo ha sido como proveedoras de mercancías producidas a partir de condiciones naturales excepcionales: carnes y granos en las pampas del sur, minerales en la cordillera de los Andes, pesca en sus generosos recursos hídricos e hidrocarburos en el continente y la plataforma marítima. Es esta cualidad la que algunos autores como Juan Iñigo Carrera2 han destacado como la determinante en la conformación de nuestras economías, en tanto la posibilidad de apropiar monopólicamente un bien finito y no reproducible como la tierra, permite capturar una masa extraordinaria de plusvalía que no obtienen los capitales que se reproducen en condiciones “normales”.

Como parte de este proceso, la gran mayoría de los países se integraron al ciclo capitalista como libres e independientes. Es decir, no fueron sometidos de facto a la explotación colonial, sino que existieron, y existen, clases sociales que apuntalaron formas de dominación internas que favorecieron esta forma de reproducción del capital y, en particular, apropiaron parte de la renta proveniente de la explotación de los recursos naturales, factor que permite explicar los altos grados de desigualdad que registra América Latina en la comparación mundial. Esta particularidad complejizó aún más el análisis, ya que no se trataba sólo de identificar el “problema externo”, sino que ahora aparecían en el mapa clases sociales directamente interesadas en perpetuar esta forma de inserción en el concierto mundial.

Con el foco puesto en los ciclos de la renta, y a partir de ésta, en las pujas internas por su distribución, se modifica el enfoque sobre la periferia que heredamos del pensamiento dependentista. Para ser más claros.

Cuando los flujos de renta crecen hay condiciones para que el Estado “intervenga” en el proceso económico apropiando renta (sea a través de impuestos, detracciones, tipo de cambio o directamente expropiando el recurso), pero en general sin alterar sustantivamente los intereses de las clases poderosas. En función de la correlación de fuerzas entre sujetos en pugna, se modificará la distribución de la renta y con ésta la posibilidad de construir pactos distributivos más “inclusivos” mediante los cuales regular el conflicto capital-trabajo, estimular a sectores poco productivos o emprendimientos bajo control obrero, y expandir el sistema de protección social (salud, educación, vivienda y seguridad social). Cuando los flujos de renta descienden, se resquebraja el pacto. Los capitales empiezan a presionar por la desregulación laboral y el alivio fiscal, los gobiernos buscan desesperadamente fuentes de financiación sustitutivas (en general endeudamiento externo), mientras que los sectores liberales pasan a la ofensiva acusándolos de populistas e improvisados. En general ante estas situaciones se impone el recambio del gobierno -más o menos democráticamente- por otro que proclama la seriedad y la buena gestión para volver a hacer funcionar la economía. Otra alternativa es que los otrora “populistas” comiencen a implementar el paquete de ajuste intentando tranquilizar a “los mercados”, por más que sea un escenario poco sostenible en largo plazo, como parece mostrar el Brasil de la actualidad.

URUGUAY SIN RENTA.

En otros artículos en Brecha3 hemos presentado resultados de una primer aproximación a la dinámica de la renta del suelo agraria del período 2000-2013, exclusivamente centrada en la renta apropiada por los dueños del suelo vía precio de arrendamiento. Incluyendo cifras actualizadas a 2014 (ver gráfico), queda en evidencia el ciclo expansivo de la renta en dicho período donde la renta total pasa de 297 a 1.939 millones de dólares corrientes, así como que la mayor proporción fue apropiada por capitalistas y terratenientes (1.639 millones de dólares en 2014, 84,5% del total), mientras que el Estado vía impuestos y propiedad de la tierra, apenas mantuvo su participación relativa (149 millones, 7,7% del total). Inclusive teniendo en cuenta que en los últimos años se restauró el Impuesto al Patrimonio Rural (2013), el Impuesto de Primaria a inmuebles rurales (2015) y la eliminación de la exoneraron de la Contribución Inmobiliaria Rural (2015). A pesar de que el estudio no aborda la magnitud de la renta apropiada a través de la sobrevaluación del tipo de cambio, el trabajo evidencia que el progresismo en Uruguay no avanzó sustantivamente en la apropiación de la renta extraordinaria que disfrutó el país en los últimos años, sino que apostó a la captación sin tocar las reglas establecidas, a diferencia de otros procesos en el continente.

El flujo descendente de la renta ligado a la caída de los precios de las commodities es mucho más nuevo (2013-2014), por lo que recién ahora se está traduciendo en un ajuste de los precios de arrendamiento. No obstante, la devaluación del dólar en más de un 50 por ciento entre mediados de 2013 y comienzos de 2016, son el mejor indicador de que la reducción en la masa de renta ya no permite sostener el dólar a $20.

cuadro

La pregunta que se impone, y que ha dinamizado largos debates en nuestra historia, pero que nos urge en esta coyuntura, es cómo enfrentar una etapa con menos renta del suelo. Si hay consenso en rechazar la agenda del ajuste de la derecha, la cuestión parece reducirse a la encruzijada entre avanzar posiciones en la captación de renta, o administrar la etapa con la mayor pericia posible, cruzando los dedos para que “vuelva la renta” extraordinaria y desembarquen capitales salvadores. Si esto no ocurre, ya sabemos, por la historia y por la actualidad, que en el recorte peligran conquistas que benefician al grueso de la sociedad y que el juego del achique lo pagan siempre los que menos tienen.

1 Ver por ejemplo “Competencia y monopolio en el capitalismo globalizado” de Diego Guerrero, “Valor, acumulación y crisis” de Awkward Shayk y “Crítica del marxismo liberal” de Juan Kornblihht.

2 Ver sobre todo “La formación económica de la sociedad argentina. Volumen 1. Renta agraria, ganancia industrial y deuda externa. 1882 – 2004”. Buenos Aires, Imago Mundi.

3 http://brecha.com.uy/parte-por-parte/

Pablo Messina: “¿Hubo tarifazo?, ¿es esa la pregunta?” Artículo publicado en Brecha

La palabra “tarifazo” estuvo en boca de casi todos: partidos de derecha, cámaras empresariales y trabajadores. Desde el punto de vista técnico, difícilmente podemos llamarle tarifazo a la suba reciente. Este artículo intenta fundamentar algunos puntos clave para el caso específico de ese aumento en lo que refiere a la energía eléctrica.

No todo incremento de tarifas puede llamarse tarifazo. En primer lugar, si todos los precios aumentan considerablemente –incluidas las tarifas–, no deberíamos llamarlo “tarifazo”, porque estamos frente a algo bastante peor: una “escalada inflacionaria”. Para usar el repetido término con propiedad, deberíamos asistir a “un cambio en los precios relativos de forma tal que las tarifas crecen ostensiblemente por encima del nivel general de precios”. El aumento en enero no tuvo grandes diferencias respecto de la inflación, salvo para el caso de Internet, lo que nos inhibiría de llamarle tarifazo. Si no ¿cómo le deberían llamar los argentinos al aumento de hasta el 700 por ciento que aplicó Macri?, ¿golpe de Estado? Incluso, como muestra el subsecretario de Economía, Pablo Ferreri, deberíamos asumir que en los últimos diez años tuvimos un “destarifazo”, ya que los precios en cuestión evolucionaron por debajo del Ipc.

En este contexto, hay al menos tres elementos a destacar. Primero, el oportunismo de la derecha, que aprovecha la primera de cambio para rasgarse las vestiduras ante el aumento. Sin embargo, desde 1997 hasta 2004, cuando la piola se tensó más, el aumento de la tarifa eléctrica residencial superó al Ipc, y antes, en los noventa, la tarifa para los grandes consumidores (GC) evolucionó muy por debajo de la residencial, en una clara política de clase, ya que los hogares vieron crecer sus tarifas a mayor ritmo que la gran industria, las grandes superficies, etcétera. Segundo, una parte del descenso real de las tarifas a partir de 2005 responde a una reparación del lastre neoliberal. De hecho, la diferencia de precios entre la residencial y la de GC es aun mayor que a comienzos de los noventa, evidenciando los límites del progresismo. Por último, los rubros “alimentos y bebidas” y “alquileres” aumentaron muy por encima del Ipc en los últimos años, ¿por qué no se critica el “alquilerazo” o el “comestiblazo”?, ¿no será que hay intentos privatizadores detrás de algunos que denuncian el tarifazo público?

Otra definición posible radica en tener una suerte de “modelo teórico” sobre cómo debería ser la evolución de las tarifas y contrastarlo con su evolución efectiva, llamándole tarifazo si el precio evoluciona por encima de sus determinantes. En este marco, se ha fundamentado que el precio de la electricidad aumentó por encima de sus costos. El análisis desde esta perspectiva es de suma complejidad, y si observamos los principales componentes del abastecimiento (petróleo, cobre, acero, aluminio, etcétera), la evolución de sus precios y el de la electricidad ha sido ambigua en los últimos años. ¿Es sensato variar las tarifas todo el tiempo según varían los costos, o es mejor estabilizarlas? También es cierto que ha habido un gran caudal de lluvias y una fuerte expansión de la energía eólica, pero ¿la diversificación de fuentes y la tecnología abaratan tanto los costos?, ¿para una empresa que cobra en pesos, los contratos con parques eólicos en dólares son tan baratos en el largo plazo? El cambio de matriz energética tiene varios aspectos positivos, como dar seguridad en el abastecimiento de la demanda y sustituir importaciones de petróleo, pero tiene otros costos. Si se “vendió” por barato es otra cosa.

Sin duda el fundamento más favorable para hablar de “tarifazo” no radica en la baja del costo de abastecimiento de la demanda, que es sólo uno de los factores a considerar, sino en la inconsistencia política de los anuncios del Poder Ejecutivo. Los ciudadanos tenemos información limitada y no conocemos en profundidad las determinaciones de los precios. Es razonable que ante declaraciones que auguraban una baja de hasta el 30 por ciento entre 2014 y principios de 2016 se le llame tarifazo a la enorme brecha que se abrió entre lo prometido y lo acontecido. Además, la medida tiene claros componentes recaudatorios (1 por ciento del Pbi, según declaraciones del propio gobierno) y es entendible que la gente la perciba como una injusticia: ante el déficit fiscal, se optó por recaudar con tarifas y no con impuestos a los que más tienen.

Adicionalmente, las tarifas son precios de mercancías y servicios vitales para la satisfacción de las necesidades básicas. Acceder a la energía eléctrica en forma segura y en cantidades apropiadas es un derecho humano elemental. Cuando sube su precio se hace difícil modificar nuestra canasta de consumo para eludir dicho aumento, a diferencia de otros bienes. En un escenario como el actual, con aumentos de salario magros y posibles pérdidas reales para el sector privado, que se perciba como un tarifazo no debería sorprender a nadie, y no hay gráfica, por más bien resuelta que esté, que despeje esa sensación.

A raíz de ello, debatir técnicamente sobre el tarifazo es absolutamente inconducente desde el punto de vista político. Básicamente por dos razones: a) permite que la síntesis la hagan los sectores conservadores; b) da vía libre a grupos económicos con intereses objetivos en desarticular las empresas públicas.

En cuanto a lo primero, discutir la pertinencia del concepto no logra mitigar el malestar del momento y es inútil en una perspectiva ampliatoria de derechos para los sectores populares. De hecho, la única movilización que hubo la protagonizaron las patronales del campo. Si bien el lechero es un sector intensivo en consumo de energía eléctrica, ésta significa menos del 1 por ciento de sus costos, y además recibió un equivalente al 90 por ciento del gasto en electricidad en subsidios netos.1¿Recibimos los hogares un subsidio semejable? Por otra parte, se esconde el hecho de que los grandes consumidores pagan el quilovatio a la mitad de precio que los hogares, y que para las empresas afrontar la tarifa implica un esfuerzo relativo muchísimo menor con respecto a sus ingresos. En ese marco, las promesas de instrumentar descuentos de hasta el 50 por ciento para sectores que hacen un uso intensivo de energía eléctrica son la demostración fehaciente de que el pataleo patronal está dando frutos frente al quietismo popular.

Asimismo, basta hacer un seguimiento en las redes para ver que hubo convocatorias frustradas a movilizaciones “contra el tarifazo” protagonizadas por personas de derecha.2

¿No será conveniente organizar lo disperso para construir soluciones colectivas superadoras, en vez de interpelar técnicamente el concepto? Puede pasarnos como en Brasil, que las movilizaciones del Tarifa Cero fueron cooptadas por grupos reaccionarios, los mismos que ahora pretenden dar un golpe blando bajo el nombre de impeachment.

En cuanto a la segunda problemática, la política energética (en particular la vinculada a la electricidad) no es ajena a la lógica de conciliación de clases que ha tenido el progresismo. A modo de ejemplo: hubo avances indudables para los sectores populares, como el aumento de la cobertura en servicios así como también políticas que facilitaron la asequibilidad con la creación de los descuentos tarifarios vinculados a los hogares beneficiarios del Panes y la creación de la tarifa de consumo básico y sus modalidades específicas para los beneficiarios de la Tarjeta Uruguay Social, entre otros.

Para los sectores de altos ingresos, a nivel residencial se instrumentó el Plan Solar. Además, existen barrios privados, como La Tahona (donde vive Lacalle Pou), que toman en “media”, pagando el quilovatio más barato que el resto de los hogares del país (despropósito de gobiernos anteriores al FA). Asimismo, para las empresas se creó el Fideicomiso para la Eficiencia Energética, dos líneas de exoneración tributaria tanto para la cogeneración como para la generación privada, se gestionaron líneas de crédito específicas, se fomentó el desarrollo de proveedores, etcétera. La proliferación de parques eólicos ha permitido también que algunos terratenientes capten rentas adicionales al beneficiarse de un nuevo uso del suelo.

Los “pequeños generadores” privados forman parte de grandes grupos de poder económico locales, como los Ottegui, los Fernández (ex dueños de Fripur), así como de capitales trasnacionales. Ha crecido su importancia en el sector eléctrico, superando el 20 por ciento de la generación sólo en eólica, lo que indica que podrán aumentar su capacidad de incidencia en la política energética. Además es importante recordar que, a raíz del marco regulatorio aprobado en 1997 y sus modificaciones posteriores, los grandes consumidores y productores privados participan del mercado eléctrico (spot), donde realizan un día sí y otro también todo tipo de presiones para hacer de la electricidad un negocio redondo para la clase dominante: pagar barato como grandes consumidores y vender caro como generadores privados. ¿Qué contrapeso tendrán para no salirse con la suya?, ¿alcanza con declaraciones de “esto no es un tarifazo”?, ¿cómo contener la regresión social que implicarían sus intentonas privatizadoras o su afan de usar a las empresas públicas para su beneficio exclusivo?

*    Economista, integrante de la cooperativa Comuna.

  1. Encuesta de Actividad Económica, 2010.
  2. Además del “tarifazo”, les molestaban los programas sociales del Mides y pretendían convocar a todos tras el pabellón nacional.

Propuestas

En este marco, hay al menos seis propuestas a considerar desde los sectores populares de cara al “problema tarifario”.
1. Avanzar en la definición del acceso seguro y en cantidad suficiente a la energía eléctrica como derecho humano.
2. De acuerdo a lo anterior, eliminar el Iva en la energía eléctrica a nivel residencial.
3. Impulsar que el aumento en la recaudación sea por impuestos a los ricos y no por aumentos tarifarios.
4. Reflotar la vieja “Comisión de Tarifas” de 1946 desde las organizaciones sociales, para elaborar alternativas a la actual estructura tarifaria, asociadas a la defensa de las empresas públicas y por un modelo alternativo.
5. Fomentar la creación de un movimiento de usuarios residenciales de la energía eléctrica.
6. Modificar el actual marco regulatorio, democratizándolo con la participación de trabajadores y usuarios residenciales en el mercado eléctrico, generando una “contrafuerza” a las cámaras empresariales que allí operan, y al mismo tiempo realizar reformas profundas en beneficio de los sectores populares.

Nota:

El presente artículo está basado en el abordaje de Edward Palmer Thompson, uno de los historiadores marxistas que perteneció al Partido Comunista Británico. En “Niveles y experiencia”, texto que formaba parte de una de sus obras principales, “La Formación de la Clase Obrera en Inglaterra”, Thompson realiza un doble análisis. En primer lugar, discute con los empiristas si efectivamente hubo o no una mejora o un deterioro en las condiciones materiales de vida del proletariado y su relevancia, mostrando que la evidencia empírica no es del todo concluyente en ninguno de los dos sentidos. En segundo lugar, analiza con un rigor en el manejo de fuentes y una creatividad inusuales como experimentaron los obreros la “revolución industrial” y cómo ese componente subjetivo fue decisivo para la formación de la clase obrera. La percepción del proletariado es importante para la acción política, esté o no fundamentada su percepción con el mayor rigor científico. Esta es una de las enseñanzas que Thompson (y podríamos sumar a Gramsci y a Williams) pretendió dejarnos en su polémica con el marxismo “estructuralista”. 
 
En este texto que discute el “tarifazo” se realiza un procedimiento similar (con mucho menos rigor y sobre una temática de menor importancia relativa). Se analiza si empíricamente hubo o no un tarifazo, mostrando que es difícil argumentar que lo hubo. En una segunda parte, se intenta dar cuenta de que el grueso de la población percibe el aumento de tarifas actual como un “tarifazo” y que por lo tanto, decir “no hubo tarifazo” y quedarse tranquilos sin más es un suicidio político para quiénes tienen vocación de masa.
La idea es sencilla: haya sido o no un tarifazo, si la gente lo percibe como tal, tiene efectos reales, por lo tanto, no alcanzaría con sacar declaraciones sino que se hace necesario “disputar la síntesis”. En ese marco, se intentó mostrar determinaciones estructurales (y sus contradicciones) detrás de la tarifa eléctrica y se realizaron una serie de propuestas que prentenden tanto disputar la síntesis como pasar a la ofensiva.

Martín Sanguinetti: “No es neutral”. Artículo publicado en Brecha

“El economista Fernando Esponda respondió la semana pasada en Brecha a un artículo que escribí sobre el Ute Premia. Su crítica está centrada en que este plan de Ute tiene impacto sobre la inflación sÓlo en el primero y en el último año en que es aplicado. En los restantes tendría un efecto neutro. Me detendré en demostrar que el Ute Premia no es neutral sobre los salarios”.

El economista Fernando Esponda respondió la semana pasada en Brecha a un artículo que escribí también en este semanario sobre el Ute Premia (Brecha, 8-I-16). Su crítica está centrada en que este plan de Ute tiene impacto sobre la inflación sólo en el primero y en el último año en que es aplicado. En los restantes tendría un efecto neutro, ya que se “netea” o neutraliza a lo largo de cada año. Asimismo, Esponda sostiene que no es correcto afirmar que el Ute Premia perjudica a los trabajadores y a quienes reciben transferencias contributivas y no contributivas, ya que discrepa con la idea de que los ajustes del salario son sistemáticamente menores a los que deberían ser si no existiera el Ute Premia.

Me detendré en demostrar que el Ute Premia no es neutral sobre los salarios. Para ello hagamos un ejercicio con los siguientes supuestos. En el año cero se establece que no habrá aumentos de salario real, según lo acordado en la ronda de los consejos de salarios. Los ajustes por inflación serán anuales y se fijarán en enero de cada año, momento en el que se adelantará el porcentaje de la inflación esperada. Para eso se tomará como referencia la estimación del Banco Central (Bcu) de que la inflación será de 5 por ciento.

Ahora supongamos que existe un trabajador que consume una canasta dada de bienes y servicios. En el año cero su salario es de 100 pesos (véase recuadro). La canasta que consume también le cuesta 100 pesos. El trabajador puede así comprar el 100 por ciento de la canasta. Pero como la inflación estimada de 5 por ciento hará crecer el valor de los bienes y servicios que consumirá durante ese año, se le ajustará por adelantado, en enero del año 1, la pérdida salarial generada por la inflación anual. De modo que a partir del 1 de febrero, comenzará a cobrar 105 pesos. Debido a la inflación de enero y con el salario de ese mes, podrá comprar un 104,7 por ciento de la canasta. Si la inflación efectiva fue la pronosticada, este trabajador no tendrá pérdida de salario real y todos los meses podrá comprar la canasta. Incluso en los primeros meses tendrá un poder adquisitivo mayor, que irá perdiendo a lo largo del año.

Pero sucede que durante el año 1 la inflación fue mayor a la pronosticada por el Bcu, y cerró en 10 por ciento (suponiendo que todos los meses aumentó lo mismo). Esto hace que en diciembre del año 1 el trabajador sólo pueda comprar el 95,45 por ciento de la canasta, y no la canasta entera (cosa que ocurre desde julio de ese año). En el promedio anual podrá comprar un 99,8 por ciento de la canasta. En enero del año 2, se vuelve a ajustar el salario aplicando el correctivo de inflación: se había pronosticado 5 por ciento, pero fue de 10. Por lo tanto, en enero del año 2 vuelve a estar en la misma situación de un año atrás. Como la inflación es la misma, esta situación se repite para todo el ejercicio que dura este convenio.

columna uteEsponda sostiene en su artículo que el Ute Premia tiene un efecto neutro sobre el salario, sin embargo para el trabajador de este ejercicio no es así. Para demostrarlo hagamos el mismo ejercicio y apliquemos el Ute Premia en diciembre del año 2. En el año 1 sucede lo mismo que en el ejercicio anterior. Pero en diciembre del año 2 se aplica el Ute Premia, que tiene un impacto de -1 por ciento sobre la inflación de ese mes. Es por esto que la inflación anual cerró en 8,04 por ciento, y no en 10 por ciento como en el ejercicio anterior.

Al mes siguiente, en enero del año 3, corresponde un ajuste salarial para aplicar el correctivo. Como bien explica Esponda, el Ute Premia tiene impacto en dos meses sobre la inflación: en el que se aplica (a la baja) y en el siguiente (al alza). Por tanto, en el primer mes del año 3 el impacto del Ute Premia acelera la inflación. Es decir, en vez de comprar 104,7 por ciento de la canasta, pudo comprar 102,3; y ya en abril no podrá comprar toda la canasta. Y en el promedio anual podrá comprar 97,9 por ciento. Si el Ute Premia se sigue aplicando en diciembre, todos los años le pasará lo mismo, y recién podrá recuperar su salario cuando se retire el programa. En ese momento la inflación subirá por única vez el mismo monto que había bajado el primer año, y el trabajador ajustará su salario y podrá comprar un 104,7 por ciento de la canasta.

Como bien señala Esponda, el Ute Premia tiene un efecto neutro sobre la inflación cuando se compara el primer año en que se aplica con el último, ya que se “netean”. En el medio, la inflación anual es “neteada” por la baja en un mes y la suba en el otro. Pero no tiene un efecto neutro sobre el salario, conclusión que Esponda subestima y tilda de incorrecta.

Por otro lado, cuando Esponda sostiene que el Ute Premia no afecta la inflación no tiene en cuenta otros comportamientos afectados que pueden ser causantes de la inflación. Para abordar el impacto del Ute Premia sobre la inflación (cosa que no me propongo) habría que incorporar otras variables. Por ejemplo las que permitan analizar el impacto que tiene el menor ajuste salarial en la cadena de precios, o cuánto afecta la pérdida del poder de compra de las transferencias en el déficit fiscal, y éste en la inflación.

Un trabajo del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) estudió el traslado de salarios a la inflación.1 Allí se muestra que el salario explica aproximadamente un 30 por ciento del crecimiento de los precios, dando cuenta de que los aumentos de salarios no son tan inflacionarios como algunos creen. Pero también da cuenta de que una medida que afecta el salario real (Ute Premia) puede tener impactos sobre la inflación. Habría que estudiarlo en rigor, pero decir que no afecta la inflación, como sostiene Esponda, es apresurado. De todas formas, también puede ser un error de mi parte entender que el plan es una medida “antinflacionaria”, ya que aún no está demostrado. Hasta entonces sugiero que ubiquemos al Ute Premia como una medida de “manejo antipopular de la inflación”.

Por último, Esponda cita un blog2 donde aparecen cálculos, gráficas, ejemplos y contraejemplos que complementan su análisis en Brecha. Muchos son interesantes, pero también contienen errores de notoriedad. No incluye a jubilados, pensionistas y beneficiarios de las asignaciones familiares del Plan de Equidad, que también se ven afectados porque ajustan en enero. En su ejemplo del “Ute Castiga” hace creer a los lectores que con esa política se aumentaría el salario real y que la Ute mejoraría sus ingresos, resolviendo el problema del déficit fiscal. Sin embargo Esponda no incorpora que la Ute y todo el Estado deberán pagar mayores salarios reales, jubilaciones y pensiones, así como aumentar en términos reales las asignaciones familiares. Además, como el “Ute Castiga” implica una inflación creciente, puede dar lugar a una severa “escalada inflacionaria”, costo que seguro pagan los que menos tienen. n

*    Economista, integrante de la cooperativa Comuna.

  1. www.cinve.org.uy/wp-content/uploads/2012/11/Articulo-Dominguez-et-al_cinve.pdf
  2. https://penillanura.wordpress.com/

Hugo Dufrechou: “Derribando mitos”. Artículo publicado en Brecha

Sobre el debate entre lo privado y lo público

El año pasado terminó agitado para la enseñanza privada a raíz de los conflictos del Colegio-Liceo Gabriela Mistral, y del Colegio-Liceo José Pedro Varela. Estos hechos, más allá de la importancia particular de cada uno, pueden ser insumos para una discusión más amplia: la eficiencia en la gestión de lo público y lo privado. La misma estuvo presente también el año pasado cuando se hablaba de la “crisis de la educación pública”, y se contraponía al sistema educativo público con el sistema privado, y con el nuevo tipo de centros educativos públicos de gestión privada. Cuando parecía que se volvía a instalar con fuerza el mito de que toda administración privada es más eficiente que la pública, la realidad se presentó para reexaminar tal axioma.

El pasado 30 de diciembre las autoridades del Colegio-Liceo José Pedro Varela comunicaron a sus funcionarios (docentes y trabajadores de servicio y gestión) que por problemas económicos deberían mandarlos al seguro de paro, y en simultáneo presentaron una propuesta por escrito que manifestaba la voluntad de mantener la misma cantidad de personal, si se aceptaba una rebaja salarial del 30 por ciento. La institución, que tiene tres sedes (dos en Montevideo y una en la Costa de Oro), cuenta con una matrícula de 1.170 alumnos y tiene 475 funcionarios, manifestó que no se trataba de un problema patrimonial sino de liquidez. Es decir, no tenía dinero suficiente a disposición para cubrir las necesidades inmediatas, pero que en el futuro podría cubrirlas. Ante esta posibilidad, la alternativa para salir de esta situación podría ser tramitar un préstamo para cubrir las deudas urgentes e ir pagándolo a lo largo del tiempo. Según la administración de la institución, ésta tendría condiciones estructurales para afrontar la nueva deuda en el largo plazo. La falta de liquidez hace sospechar que el problema sea un mal manejo administrativo de la institución, teniendo en cuenta que algunas de las variables centrales en la ecuación económica deberían ayudar a la rentabilidad de la institución, por ejemplo que la matrícula ha aumentado un 6 por ciento y los salarios pagados tan sólo un 3.

El ejemplo del Varela ayuda a repensar la lógica instalada de debatir con base en generalidades. La administración privada puede tener tantos o más problemas (aunque cualitativamente diferentes) que la administración pública, sobre todo en sectores tan importantes como la educación. Una de las diferencias entre uno y otro está en los mecanismos de contralor que tiene cada una, dejando abierta la posibilidad de que una institución de un día para otro pueda declararse insolvente y cerrar, perjudicando a toda una comunidad educativa (estudiantes, docentes y funcionarios de gestión y servicios), dado que su situación financiera no tiene por qué hacerse pública.

El mito de que lo privado es mejor que lo público, sobre todo en la educación, hizo crecer la matrícula y el número de instituciones educativas privadas. Según el anuario del Mec del año 2014, la educación primaria común privada aumentó su matrícula 18,61 por ciento en el período 2005-2014, mientras que la educación media básica aumentó 31,94 por ciento y la educación media superior 8,25 por ciento en el mismo período. Este aumento de matrícula se debió al traslado de alumnos de la enseñanza pública a la privada; mientras que en 2003 había casi ocho alumnos de la enseñanza pública por cada alumno de la enseñanza privada, en el año 2014 la relación era de 6,5 a uno.
El pasaje de un sistema al otro de una gran masa de alumnos también se vio alentado por una supuesta –y discutible– mejora en la calidad de la educación privada. Tomando los resultados para Uruguay de las pruebas Pisa del año 2012 (haciéndonos a un lado del debate sobre la capacidad de este tipo de pruebas para medir la calidad educativa de un sistema) puede verse que a pesar de que la educación privada obtuvo mejores resultados en general, si se compara por estrato socioeconómico del alumnado, para situaciones similares, la diferencia del resultado en un tipo de institución u otro no es significativa, y en varios casos la educación pública tuvo mejores resultados. La diferencia entonces entre los resultados en términos brutos de ambas modalidades de instituciones se explicaría más por las condiciones socioeconómicas del alumnado.

Por último, en esta polémica de lo privado contra lo público generalmente se habla de lo costoso que es para la sociedad utilizar fondos públicos en instituciones ineficientes; si una empresa pública tiene pérdidas, las tendríamos todos los uruguayos, mientras que si una institución privada tiene problemas económicos, quienes se harían cargo de éstos serían sus dueños. Esto no es exactamente así (recordemos el salvataje de los bancos privados en 2002), sobre todo en el caso de las instituciones de educación privada. El Estado, por el artículo 69 de la Constitución, exonera a las instituciones de enseñanza privada y las culturales de la misma naturaleza de impuestos nacionales y municipales, entre los que están la contribución inmobiliaria y los aportes patronales (jubilatorios, Fonasa). La decisión del Estado de no gravar esta actividad termina actuando como una subvención, un gasto del dinero público sin la posibilidad pública de fiscalizar la eficiencia en la gestión privada. A este hecho debe sumarse que al fundirse una empresa privada los costos sociales son importantes (despido de trabajadores y trabajadoras), costos que no entran en la ecuación de las empresas competidoras, que si bien pueden hacerse cargo de los alumnos, como en el caso del Varela, difícilmente sumen a sus plantillas de trabajo a quienes queden cesantes.

El año que está arrancando se prevé tan conflictivo como el que pasó. La disputa de lo público y lo privado estará presente en el debate educativo, con la puesta en funcionamiento de nuevos centros educativos de tipo público de gestión privada, en el debate sobre la gestión de las empresas públicas y con la puesta en marcha de nuevos proyectos de participación público privada tal cual lo preveía el presupuesto nacional votado el año pasado.

La importancia de dar correctamente este debate reside en las consecuencias prácticas del mismo para toda la sociedad. Por ello debe darse atendiendo a las particularidades de cada cosa sin mitificar ninguna de las modalidades institucionales, y plantearse siempre mecanismos de fiscalización públicos en aquellos lugares donde las consecuencias de su accionar tengan mayores repercusiones sociales.

* Economista. Integrante de la cooperativa Comuna.

Martín Sanguinetti: “Llega en Reyes, no en Navidad”. Artículo publicado en Brecha

“Es importante saber que cuando se piensan políticas que impactan a la baja en las tarifas, éstas tienen un potencial impresionante sobre el consumo de los hogares y, por tanto, sobre la distribución del ingreso”, dice el economista Martín Sanguinetti en esta columna sobre “UTE Premia”, la inflación y el salario.

En diciembre de 2015 se aplicó por cuarta vez consecutiva el plan conocido como Ute Premia. Éste consiste en dar una bonificación a los clientes particulares que pagan tarifa residencial en sus distintas modalidades, en ese caso la bonificación se aplica sobre el cargo fijo y el cargo por potencia contratada. También entran los clientes que tienen tarifa de mediano consumidor, a quienes se les aplica el beneficio sobre el costo fijo. Para acceder, estos clientes debieron cumplir con al menos uno de los siguientes requisitos: no tener deudas en el período enero-setiembre, haberse incorporado al plan solar, tener tarifa doble horario residencial, haber adherido al plan recambio de termotanques, haber utilizado el servicio de Sms o web para vincularse con el ente. También se incluyen clientes que regularizaron su situación con Ute en zonas de vulnerabilidad socioeconómica. Al igual que en años anteriores, la política abarcó a casi la totalidad de los clientes de Ute.

Parece existir una excesiva preo-cupación por parte del directorio de Ute en mostrar que esta política no está pensada con el fin de afectar a la baja la presión inflacionaria, sino que es una forma de distribuir las utilidades de la empresa entre sus clientes, ya que se reparte el 1 por ciento de las ganancias del año anterior. Por otro lado, todos sabemos que las tarifas siempre han servido para el control de la inflación, y en particular esta modalidad llamada Ute Premia comenzó a utilizarse cuando la inflación se aceleró amenazando en cerrar el año 2012 con cifras cercanas al 10 por ciento. Analicemos por separado estas dos preocupaciones.
Usar las utilidades para abaratar las tarifas era uno de los propósitos fundacionales del ente. En ese sentido, la preocupación del actual directorio no es nueva, aunque cabe acotar que desde el cambio de modelo tarifario en la dictadura, la baja de tarifas no ha sido la norma ni mucho menos.

El ente desde su fundación tiene el cometido de usar esas ganancias para extender y universalizar el servicio. Este principio permitió que Uruguay tuviera tempranamente un tendido de red atípico para una economía dependiente. Pero este rasgo distintivo no es sólo un récord del pasado, en la actualidad la electricidad llega a casi el 100 por ciento de los hogares y tiene un uso casi universal en iluminación, conservación de alimentos y, en menor medida pero muy importante, en el calentamiento de agua para uso sanitario.

Yendo al punto que nos convoca, es importante saber que cuando se piensan políticas que impactan a la baja en las tarifas, éstas tienen un potencial impresionante sobre el consumo de los hogares y, por tanto, sobre la distribución del ingreso.

Por ejemplo, a los hogares del 10 por ciento más pobre el pago de la energía eléctrica les significa un 11,8 por ciento de sus ingresos, mientras que para los del 10 por ciento más rico les implica un 2,6 por ciento de éstos.1 Por tanto, una reducción del costo de la energía eléctrica tiene un potencial redistributivo importante. No se ha incorporado en el debate público la intención redistributiva de esta política, pero es interesante pensarlo, ya que con muy poco podría evidenciarse el propósito de ayudar a los que más lo necesitan. Para ello habría que preguntarse si la reducción del costo fijo y la potencia contratada es el mejor premio, y si los requisitos de acceso a la bonificación no están dejando fuera a los clientes más pobres. Habría, además, que estudiar mejor los resultados del plan que ya tiene cuatro ediciones.

Volvamos a la inflación. El hecho de que sea un servicio universal con un gran peso en la estructura de consumo de los hogares, sumado a que el precio se puede regular, sirve para entender también el potencial que tiene la tarifa sobre el control de la inflación. Y si miramos un poco los impactos que ha tenido el Ute Premia, puede verse la magnitud de lo que estamos exponiendo. Se aplicó como dijimos por primera vez en diciembre de 2012: la inflación acumulada del año hasta noviembre era de 8,27 por ciento; al aplicarse el beneficio hubo deflación en el mes de diciembre, cerrando la inflación anual en 7,48 por ciento. En 2013 se vuelve a aplicar, la inflación acumulada a noviembre era de 9,31 por ciento y con el Ute Premia cerró en 8,52 por ciento. En 2014 venía en 8,83 por ciento y cerró en 8,26 por ciento. Finalmente, en 2015 la presión inflacionaria acumulada en el año era del 10,04 por ciento en noviembre, y cerró en 9,44 por ciento por el efecto de esta política.

Como puede verse por sus impactos, querer deslindar el Ute Premia de una política antiinflacionaria parece difícil. Más difícil aun si se tiene en cuenta el momento del año en que se aplica. Al ejecutar el plan en diciembre, la inflación anual cierra más abajo de lo que hubiera cerrado sin dicha política. Al mes siguiente, en enero, se ajustan los salarios y las transferencias –jubilaciones, pensiones y asignaciones–, y por tanto la baja de la inflación del mes de diciembre influye negativamente en el ajuste salarial, ya que se ajusta por menos de lo que se ajustaría sin esta política.
A su vez, en enero se ajustan las tarifas de todas las empresas públicas, entre ellas la energía eléctrica. Esto hace que en ese mes haya un salto muy grande en la inflación respecto del mes anterior. Este salto es mayor que el aumento de tarifas, ya que éstas suben y en el mes anterior habían bajado ocasionalmente debido al Ute Premia. En enero de 2013 la inflación en el rubro electricidad fue de 19,21 por ciento respecto del mes anterior, el índice global fue de 1,9 por ciento y sólo ese rubro incidió en un 0,88 por ciento. En enero de 2014 la variación de la tarifa eléctrica fue de 35,05 por ciento, explicando un 1,61 por ciento del 2,44 por ciento de la inflación total del mes. En enero de 2015 la tarifa eléctrica tuvo una variación de 32,6 por ciento respecto del mes anterior, explicando un 1,5 por ciento de la inflación de ese mes, que fue de 2,22 por ciento.

Que las presiones inflacionarias sean más altas en enero genera que el tiempo que deben esperar los trabajadores para recuperar lo perdido sea mayor, ya que esta devolución
–por ajuste salarial– será en enero del año próximo. Por tanto, esta política que tiene un beneficio puntual en diciembre, tiene un efecto real negativo sobre los ingresos de los trabajadores asalariados y sobre aquellas personas que reciben transferencias. Y eso sucede por dos razones: porque el ajuste salarial es menor al que sería en caso de no aplicarse la política, y por el tiempo que hay que esperar para dicho ajuste.

Varias reflexiones pueden hacerse sobre el Ute Premia, veamos algunas. El control de la inflación es una cosa necesaria y deseable, ya que afecta principalmente a los trabajadores –hay que tener en cuenta que la inmensa mayoría de la población trabajadora asalariada no tiene capacidad para cubrirse de la inflación.
Por eso reducir la inflación a costa de los trabajadores no parece justo. La Ute no tiene ni nunca tuvo como objetivo en su normativa utilizar las tarifas como política antiinflacionaria, pero como fue comentado, esto no es nuevo y tiene un poder de incidencia muy grande. Esta incidencia es gracias a que tenemos empresas públicas que cumplen y han cumplido con sus cometidos y –como se ve en este caso–, con otros que no les competen.

Que el directorio de Ute reivindique un viejo rol del ente es una cosa buena para la mayoría de la población. Si el argumento de que no se hace para incidir en la inflación es verdadero, podría analizarse la política mirando el impacto directo que genera, sin tener en cuenta su incidencia en la inflación. En ese caso, habría que incorporar otras variables al análisis.

Una posible es el comportamiento de la demanda de energía eléctrica asociado al tipo de cliente, por ejemplo podría darse el beneficio en los meses de invierno, momento en que se da un pico de demanda asociado a necesidades más urgentes y universales, como iluminarse o calentar el agua, y no en verano, cuando el pico de demanda se asocia a la refrigeración de ambientes –si bien la tenencia y uso de estos artefactos vienen en expansión, tienen un sesgo de consumo en favor de los hogares más ricos.

Si asumimos que la política es para impactar sobre la inflación, sería bueno que se considere empezar a aplicar el Ute Premia en enero. De esta forma se habilitaría que los salarios se ajustaren un poco mejor en enero, tendría un efecto reductor del ajuste de tarifas que se aplica ese mes, generaría un efecto similar sobre la inflación al final del año, pero repartido con menos tiempo de pérdida para los trabajadores, que de hecho comenzarían ganando.

*     Economista, integrante de la cooperativa Comuna.

1.     Datos construidos a partir de la Encuesta Nacional de Gasto e Ingresos de los Hogares (2005-2006), Ine.

Pablo Messina: “Presupuesto: ¿por programas o a destajo?” Artículo publicado en Brecha

EL PASADO 16 de octubre se publicó en Brecha un retruque de Fernando Isabella a una respuesta que le realizara una semana antes en torno a un artículo suyo en La Diaria, titulado “El fetichismo del porcentaje”.

Su respuesta (afable y fraterna) propone: 1) construir el presupuesto educativo por programas, 2) discute la conveniencia de blindar el presupuesto, 3) problematiza el “by-paseo” institucional; 4) corrige una de mis afirmaciones y sugiere acuerdos. La lucha por el 6 por ciento sigue.

1. Fernando innova con respecto al primer artículo y dice “presupuestemos por programas”. Por lo que entiendo, hay dos interpretaciones posibles: a) propone hacer algo que ya se hace o; b) propone condicionar el aumento presupuestal en la lógica de financiamiento con base en resultados e incentivos.

Respecto de la primera, oponer al reclamo de un porcentaje del Pbi la presupuestación basada en programas es una falsa contradicción. Tanto la Anep como la Udelar elaboran su pedido presupuestal fundamentado en programas, metas, rubros de gasto, etcétera. ¿Piensa Fernando que el presupuesto elaborado por la Anep y la Udelar no está bien sustentado? ¿Que hay programas superfluos? Lo mismo sucede a nivel sindical. Existe un diagnóstico sobre los problemas educativos a resolver, y se entiende que para ello hay que modificar programas existentes y crear nuevos. Además, como los bajos niveles salariales y las necesidades de infraestructura son notorios, se entiende también que se puede mejorar la educación aumentando el salario, la cantidad de cargos y los centros educativos. Reivindicar un porcentaje del Pbi no sólo no niega lo antedicho, sino que es vital para aglutinar fuerzas sociales con intereses estratégicos en común pero con acentos diferentes en los detalles programáticos mínimos.

A lo anterior se puede objetar el miedo a entrar en la “gula” presupuestal de aumentos porcentuales del Pbi ad infinitum. La preocupación es pertinente, pero llegar al 4,5 por ciento llevó unos 15 años, y de no mediar saltos discontinuos, con los incrementos marginales de la actual ley de presupuesto a razón de un 0,1 por ciento del Pbi al año en promedio, llegaríamos al 6 por ciento del Pbi a partir de 2030, considerando todo el gasto educativo. Si hiciéramos el ejercicio sólo con la Anep y la Udelar, partiendo de un 3,81 por ciento, con la dinámica del presupuesto actual, creciendo a razón de 0,065 por ciento del Pbi al año, se llegaría al 6 por ciento en el año 2048. En ese contexto, hablar de “fetichismo del porcentaje” es de una cautela excesiva y desmovilizadora.

Respecto de la segunda, si lo que Fernando plantea es atar aumentos presupuestales a programas según resultados, la discusión cambia cualitativamente. De un tiempo a esta parte el discurso de numerosos políticos y analistas ha instalado el “sentido común” de que la educación no ha tenido resultados acordes a los aumentos presupuestales otorgados, desprendiéndose la necesidad de condicionar el presupuesto a metas. Al igual que otras tecnologías del paradigma de “la nueva gestión pública”, la aplicación de incentivos y presupuestos condicionados en la educación proviene del mundo empresarial y responde al objetivo de aumentar la productividad, en este caso, de los indicadores de “resultados educativos”.

El uso de este tipo de instrumentos tiene larga data a nivel internacional, particularmente donde las reformas neoliberales transformaron sus sistemas educativos hacia modelos de competencia. Asumen que las instituciones educativas compiten entre sí por fondos limitados y lo harán mejor si se las incentiva; así como presuponen también que los docentes son funcionarios burocratizados que, con base en cálculos de costo-beneficio, trabajarán mejor si son debidamente incentivados. Numerosos autores e investigaciones han demostrado los efectos nefastos de este modelo sobre la educación y la labor docente, que se ve distorsionada y reducida al entrenamiento para la aprobación de las pruebas de medición (“enseñar para salvar”).1

Además de alterar profundamente la naturaleza de la educación y la docencia, esta lógica oculta el hecho ineludible de que “la educación sola no puede”. Fernando cita en sus ejemplos de posibles programas la “falta de retención en secundaria”. Sólo para ejemplificar, tomando datos de la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (2013) y del Anuario Estadístico del Mec, podemos ver que: a) 35 por ciento de los jóvenes que abandonan la educación media, lo hacen porque comienzan a trabajar; b) 71,7 por ciento de los jóvenes entre 21 y 22 años del 20 por ciento más rico culminó la educación media superior, mientras que para el 20 por ciento más pobre este porcentaje se reduce a 11 por ciento. Por lo tanto, si bien la educación tiene mucho para aportar en el combate a la desafiliación institucional, sola no puede. Son necesarias también transformaciones profundas que combatan la desigualdad social. Presupuestar a destajo, en la lógica incentivos-resultados, podría ser muy contraproducente.

2. Otro de los argumentos que utilicé sobre la importancia de reivindicar el 6 por ciento del Pbi es que garantizar un porcentaje mínimo permite blindar el presupuesto ante las crisis, dado que la historia del siglo XX muestra que los ajustes presupuestales regresivos en la educación son más que proporcionales a la caída del producto. El proyecto de ley presupuestal actual es a dos años, lo que no es nada alentador. No obstante, a Fernando le preocupa que una baja del Pbi, manteniendo el 6 por ciento, implique una reducción del gasto en educación legitimada por los sindicatos. Por mi parte, entiendo que es absurdo que los sindicatos estén felices e impasibles ante reducciones salariales, pérdida de horas y cierre de centros educativos.2 Admitido esto, habrá quienes prefieran fijar el umbral mínimo menor al 6 por ciento por “prudencia fiscal”. Otros bregamos por el 6 por ciento y financiarlo con aumentos en la carga tributaria a los altos ingresos. Pero negar lo estratégico del blindaje garantizando un porcentaje del Pbi me parece falto de perspectiva.

3. Dado que compartimos que el anclaje institucional en la Anep y la Udelar es relevante porque si no se corre el riesgo de generar programas fácilmente desmontables, me detendré en los “grises”. Pienso que el Plan Ceibal es una política democratizadora fantástica para el acceso a un computador, pero vale preguntarse de todas formas su eficacia como política educativa. Trabajos recientes encuentran resultados relativamente magros en su impacto educativo, explicados entre otras causas porque el uso de las ceibalitas por los educadores no es extendido.3 ¿No será que al ser una imposición desde fuera y no estar enmarcada en un proyecto educativo compartido no se ha podido implementar bien? ¿No es éste otro problema del “by-paseo” institucional? Por último, el Ceibal es el mejor ejemplo de recursos para la educación no enmarcados en una discusión programática. De hecho, no formaba parte de la campaña del FA ni del programa cuando ganó las elecciones, y sin embargo, sin mediar discusión pedagógica alguna, se instrumentó. Dependiente del Ejecutivo de turno y sin gran apoyo docente, ¿qué esperar si asume un gobierno con poco interés en reducir la brecha digital? La discusión programática requiere hacerse preguntas incómodas.

4. Por otro lado, una infeliz expresión de mi parte da a entender que la productividad creció menos que la matrícula a nivel global. No es cierto, y lamentablemente desvía el debate sobre “el fetichismo del porcentaje”. Me caben culpas por haber sido impreciso. No obstante, con las fuentes citadas por Fernando se observa que en la Udelar la matrícula pasó de 18.610 en 1968 a 109.563 en 2012 (creció un 486 por ciento) y el Pbi aumentó un 210 por ciento (230 por ciento entre 1967-2013). Como realiza el cálculo con la matrícula global (Anep+Udelar), este efecto no puede visualizarse. Asimismo, cuando habla de la importante reducción de estudiantes por aula entre 1960 y ahora, se refiere a Primaria, con una matrícula que creció poco al tener relativamente altos niveles de cobertura en aquel entonces y escaso crecimiento demográfico. Evidentemente, las aulas superpobladas a las que hice referencia obedecen principalmente a los otros subsistemas. Parafraseando a Onetti, no alcanza con decir la verdad si “se oculta el alma de los hechos”.

Por último, Azar y Fleitas (2011)4 comparan el gasto en educación y salud de Uruguay con el de Argentina, Brasil, Chile, España, Italia, Canadá y Nueva Zelanda en el período 1900-2000. Encuentran que Uruguay fue el que menos incrementó su gasto en educación y salud conforme aumentó su riqueza. Salirse del conformismo implica también contextualizar las comparaciones históricas. Uruguay ha mejorado su presupuesto en estos rubros, pero en educación, además de arrastrar el rezago citado, sigue estando por debajo de estos países en la prioridad macroeconómica del gasto. Incluso seguimos estando en el 50 por ciento de los países del mundo que menos invierten en educación. Garantizar un porcentaje del Pbi de forma sostenida es condición necesaria para revertir dicho fenómeno.

A modo de cierre, cabe destacar que el debate sobre el modelo de país y el modelo educativo no deben darse aislados. Las preguntas pedagógicas sobre qué debe hacer la educación y qué no son sustantivas. Considerar las propuestas emanadas del Congreso Julio Castro y resistir reformas en la lógica “incentivos-resultados”, son tareas de política educativa de primer orden. También lo es pensar la educación de modo participativo con los colectivos docentes y estudiantiles, y no acusarlos gratuitamente de “corporativistas”. Reivindicar aumentos presupuestales en torno a porcentajes del Pbi no contradice la discusión programática, es su complemento necesario y unifica la movilización social para viabilizarla. Además, genera un blindaje básico contra las crisis. Mejorar los magros niveles salariales y condiciones edilicias es central y tan innegable como el aumento presupuestal de los últimos gobiernos, admitiendo su insuficiencia y la necesidad de hacerlos sostenibles en el largo plazo. Por lo tanto, reivindicamos el 6 por ciento del Pbi para mejorar la educación pública, sin fetiches.

1.     Henry Giroux (2012). La educación y la crisis del valor de lo público. Desafiando la agresión a los docentes, los estudiantes y la educación pública. Manuel Gil Antón (2014), “Dudo, luego insisto”.
2.     Además, implica que conforme se desmantela la educación los sindicatos predicen con precisión meridiana el Pbi (envidia de las mejores consultoras), dándose cuenta de que se mantiene el 6 por ciento y no declarándose en conflicto en consecuencia.
3.     “Profundizando en los efectos del Plan Ceibal” (2013), de investigadoras del Instituto de Economía.
4.     En “Dinámica de largo plazo del gasto público y del gasto social: Uruguay 1903-2000” fundamentan los países seleccionados.

Dufrechou, Jauge y Messina: “Desde lejos no se ve”. Artículo publicado en Brecha

Sobre el proyecto presupuestal que se está definiendo en el Parlamento: “se prefirió no invertir en importantes necesidades sociales antes de sacarle al aparato represivo, cosa difícilmente aceptable para una sensibilidad de izquierda”, dicen los autores de esta nota.

La discusión sobre el proyecto presupuestal que se está definiendo en el Parlamento ha tenido diferentes ejes de gravitación. Uno de ellos –por su importancia en la estrategia gubernamental en el corto y mediano plazo, y por el alto grado de sensibilidad que tiene para la opinión pública– es la definición de áreas prioritarias dentro del Estado hacia donde destinar mayores recursos. En este marco, el Poder Ejecutivo sostiene que el presupuesto presentado le asigna a la educación la mayor importancia. Y es por ello que uno de los principales argumentos esgrimidos desde el oficialismo es que, de los incrementos, el 39 por ciento es destinado a la educación. Le siguen: Sistema de Cuidados con un 14 por ciento; infraestructura con 12 por ciento; salud con 7 por ciento; seguridad, 6 por ciento; Inau-Sirpa, 6 por ciento; descentralización, 3 por ciento, y en el rubro “otros”, un incremento del 19 por ciento. Disminuyendo en un 7 por ciento el rubro cero (masa salarial).

Este argumento es tan cierto como parcial. Si bien la educación tomada desde la perspectiva de las áreas programáticas: incluyendo Anep, Udelar, Plan Ceibal, educación policial y militar, etcétera, percibe casi un 40 por ciento del dinero destinado a incrementos presupuestales en los años 2016 y 2017, también es cierto que analizar la prioridad que desde el gobierno se le da a determinada área utilizando sólo este indicador es insuficiente. Supongamos un gobierno que aumenta un peso el presupuesto educativo y congela las demás partidas presupuestales. A nadie le parecería que estamos asistiendo a un aumento presupuestal significativo, ni que la educación es una gran prioridad de ese gobierno. Sin embargo, con la lógica de este indicador, nos daría que el 100 por ciento de los incrementos marginales son destinados a la educación.

Alternativamente a esta forma de analizar los aumentos de asignaciones, es útil comparar el presupuesto de 2017 con la línea base de 2015. En este sentido, en la propuesta original podíamos ver que el Mides es el organismo que tendría mayor crecimiento, 127 por ciento. Lo siguen: Presidencia, 45 por ciento; Mvotma, 40 por ciento; Inau, 31 por ciento, y lejos aparecen la Udelar con 13,8 por ciento y Anep con 10,5 por ciento. Esto nos muestra que la Udelar crecerá igual que el promedio y la Anep lo hará por debajo. Por lo tanto, lejos de ser prioritarias, la Anep decrece su participación en el gasto del 17,47 por ciento en 2015 al 16,99 por ciento en 2016. No obstante, si bien esa mirada tiene la ventaja de no permitir lecturas tan dudosas como la anterior, agrega problemas nuevos ya que toma como “buena” la estructura anterior del presupuesto, considerándose como mucho o poco aumento el “despegue” respecto de la línea base. Por ejemplo, un rubro estratégico y con un ínfimo gasto, al tener un pequeño aumento nos daría una tasa de crecimiento sideral, cuando en realidad poco nos informa sobre qué tan bien posicionado está nuestro país en ese rubro.

Otra forma de sopesar la importancia que se le asigna a la educación es ver el peso que tiene este gasto en el total del Pbi –prioridad macroeconómica–. En este sentido, la recomendación de la Unesco, de destinar el 6 por ciento del Pbi como mínimo del gasto público en educación, nace de la observación de lo destinado a ese rubro en aquellos países con mejores resultados educativos. Además, medir el gasto en educación en función del Pbi es un buen indicador del esfuerzo que realiza una sociedad (en términos de recursos disponibles) para financiar su sistema educativo. Anclar este esfuerzo en un determinado nivel asegura que, más allá del vaivén de dinero que reciba la educación, el esfuerzo económico que realiza la sociedad para financiarla no varía. Independientemente de la coyuntura y de la posición dentro del ciclo económico, la educación no vería afectada su importancia relativa en las cuentas del Estado. Con la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo, el gasto en educación sería del 4,7 por ciento del Pib proyectado en 2017. Esto significa que para cumplir con la meta prometida por el presidente Vázquez de llegar al 6 por ciento del Pib para la educación faltarán unos 20.222 millones de pesos (a valores de enero de 2015) en 2017.

La distancia entre la asignación presupuestal propuesta para la educación, el planteo realizado por las autoridades de la Anep y las expectativas de los distintos actores sociales y políticos inevitablemente llevó a la discusión sobre la reasignación de recursos dentro y fuera del presupuesto para poder suplir las necesidades del sistema educativo público. El grueso de estas ideas se puede resumir en tres: reducir vacantes del Ministerio de Defensa (pasar del 50 por ciento al 70 por ciento, e incluso al 100 por ciento); reducir del presupuesto del Ministerio del Interior; y eliminar la exoneración de aportes patronales que goza la educación privada.

Sobre la primera, cabe agregar que Uruguay tiene un presupuesto en defensa alto, que ronda el 2,2 por ciento del Pbi si se considera la Caja Militar.1 Este presupuesto es alto en las comparaciones internacionales, y más aun si se considera que Uruguay no tiene una amenaza bélica cierta. En la región sólo somos superados por Chile, donde los militares tienen un peso fuerte e incluso se benefician de rentas mineras provenientes del cobre.

Respecto a la segunda, cuando se compara la Anep con el Ministerio del Interior, se observa que en el período 2005-2014 ambos tuvieron un crecimiento presupuestal similar en términos reales. Pero en materia salarial la evolución ha sido francamente superior para los policías; en ese período el salario de una maestra en términos reales creció 66 por ciento, mientras que el de un policía creció 144 por ciento.

En cuanto a la tercera, el ar-tículo 69 de la Constitución prevé la exoneración de impuestos a las instituciones de enseñanza privada y culturales. En una interpretación un tanto dudosa, también se les exonera de contribuciones a la seguridad social. En ese sentido, hay quienes promueven sacar esa exoneración. En 2013 el gasto tributario (término técnico para denominar a las exoneraciones de tributos) para la educación privada fue de 0,24 por ciento del Pbi por el Iva y 0,06 por ciento por el Irae: lo que equivale a 4.400 millones de pesos.

Sin embargo, se ha pasado de propuestas –que han circulado en la última semana pero que no hemos considerado hasta ahora– que implicaban reducir el gasto al abultado aparato represivo de Uruguay y las exoneraciones a la educación privada, a redistribuir gasto para la educación extrayéndose de otros ítems del gasto público social, como el Sistema de Cuidados. Es decir, se prefirió no invertir en importantes necesidades sociales antes que sacarle al aparato represivo, cosa difícilmente aceptable para una sensibilidad de izquierda.

Por otro lado, es la primera vez desde la salida de la dictadura que el presupuesto es elaborado a dos años; amparándose en la actual coyuntura económica que marca un pronóstico de crecimiento del Pbi para este quinquenio menor al observado en los dos anteriores2 y en la inestabilidad del sector externo de la economía, con la caída de los precios de los principales commodities que el país exporta y la situación de inestabilidad económica de los países de la región. Sin embargo, no se prevé un escenario de crisis, como puede proyectarse para la región.

No obstante, esta decisión atenta contra la planificación a mediano plazo. Tal como lo mencionamos al comienzo de la nota, la importancia de la ley presupuestal reside, entre otras cosas, en que provee un marco institucional para la planificación de políticas a mediano plazo. El presupuesto puede ser usado para planificar líneas de acción con cierta independencia de los ciclos económicos y que ayuden a construir un nuevo modelo de sociedad, lo que es fundamental para empezar a cambiar elementos más estructurales de Uruguay.

Si bien es cierto que muchos otros países también establecen sus presupuestos por uno o dos años, también lo es que tienen marcos institucionales idóneos para poder proyectar políticas públicas por varios años. Un presupuesto a dos años habilita la posibilidad de continuar con un comportamiento que ha caracterizado a Uruguay a lo largo del siglo: la prociclicidad de su gasto público (aumentando su peso relativo dentro del Pbi en tiempos de bonanza económica y reduciéndolo en crisis y recesión); y en concreto de su gasto público social, tal cual lo demuestra la evidencia empírica.3 Esta medida es contraria a la adoptada por países que sirven de modelo por su sistema educativo, como Finlandia o Corea del Sur, donde se realizan planificaciones cada cuatro o cinco años, con limitada posibilidad de modificaciones anuales.

Las promesas electorales del presidente Vázquez, así como las aspiraciones de las organizaciones sindicales de trabajadores y estudiantes, parecen estar lejos de concretarse en este escenario. Por otro lado se acerca a una administración del gasto público social ampliamente criticada por quienes hoy la llevan adelante.
*     Economistas, pertenecientes a la cooperativa Comuna.
1.     Para ver la discusión metodológica de por qué debe incluirse la Caja Militar en el gasto en defensa leer: http://www.razonesypersonas.com/2012/09/cuanto-gasta-uruguay-en-defensa.html
2.     Para 2015-2019 se proyecta un crecimiento promedio anual de 2,7 por ciento. En 2010-2014 el crecimiento anual fue de 5 por ciento, y en 2005-2009 el crecimiento anual fue aun mayor: 5,9 por ciento.
3.     “Base de datos histórica sobre gasto público social y revisión de sus principales tendencias (1950-2008)”, de Paola Azar y Sebastián Fleitas. Instituto de Economía, Serie Documentos de Trabajo DT 22/12.

Pablo Messina: “Seis por ciento del PBI para la educación”. Artículo publicado en Brecha

La nota del economista Fernando Isabella titulada “El fetichismo del porcentaje”, publicada en la La Diaria, critica la consigna del 6 por ciento para la educación por entenderla como un error “técnico y político”. “Siendo uno de los docentes que reivindica el 6 por ciento para la educación, intentaré responder sus argumentos”, contesta aquí el economista Pablo Messina*.

El martes 6 de octubre fue publicada en La Diaria una nota del economista Fernando Isabella titulada “El fetichismo del porcentaje”. Ésta critica la consigna del 6 por ciento para la educación por entenderla como un error “técnico y político” sujeto a las siguientes consideraciones: a) la educación no necesita porcentajes, sino dinero para comprar mercancías tales como fuerza de trabajo docente e infraestructura; b) el 6 por ciento no es un umbral mágico y además el Pbi es una estimación; c) una caída del Pbi haría bajar el presupuesto en educación, cerrando escuelas y echando maestros; d) desvía algunas discusiones centrales en temas como si debe incluirse o no el gasto del Inau u otras dependencias al gasto educativo; e) ha contribuido a afirmar que el gobierno está matando a la educación cuando en realidad los gobiernos progresistas están destinando los tres presupuestos más altos de la historia, fijándose sólo en el umbral sin ver la tendencia.

Conociendo la buena fe de la crítica de Isabella y siendo uno de los docentes que reivindica el 6 por ciento para la educación, intentaré responder sus argumentos.

1. Es cierto que la educación no necesita porcentajes, pero no es menos cierto que tampoco necesita dinero. Centrar el reclamo en dinero tiene problemas para nada despreciables. Si se aumenta el salario real docente (cosa deseable, claro está), la cantidad de horas docente que el sistema puede necesitar podría no cubrirse. Se me podrá responder con certeza que el salario real docente (y también el de trabajadores de gestión, servicios auxiliares y equipos profesionales de apoyo) se proyecta por convenios acordados entre el Poder Ejecutivo y los sindicatos, y es bien fácil de resolver y puede conocerse de antemano el dinero necesario para solventar el rubro cero (masa salarial) del presupuesto. Lo cierto es que cuando hablamos de infraestructura, prever la evolución del costo de la construcción (que es un sector de alta volatilidad, más que el promedio de los sectores productivos) no es para nada sencillo. Tan así que en el quinquenio pasado se anunciaron 42 liceos nuevos y se hizo poco más de la cuarta parte. Y no sólo por problemas de gestión (que los hay), sino también porque el aumento del costo de la construcción fue bastante superior al esperado y no hay “indexación” para éste, a diferencia del salario.Esto que pasa actualmente guiandonos con porcentajes del pbi, se profundizaría si lo hacemos tomando “dinero fijo” como meta.

A mis objeciones se puede contra argumentar que no debe ser dinero lo que se pide, sino “cantidades” de mercancías. Compremos “x” horas de trabajo (docente y no docente), “y” de infraestructura (mantenimiento y creación de nuevos centros educativos), “z” de materiales (sillas, pizarrones, cuadernos, “energía”, etcétera). En parte es la idea que Isabella parece tener de fondo. No obstante, la riquísima experiencia de planificación central soviética, nos dejó, entre sus múltiples enseñanzas, la enorme dificultad que acarrea la planificación por cantidades. Las reflexiones de Alec Nove partían, entre otras consideraciones, del hecho de observar que la calidad, tamaño y eficacia de lo producido disminuían año a año, plan quinquenal a plan quinquenal. Planificar por cantidad de sillas, por ejemplo, puede contribuir a que sean cada vez más pequeñas y de materiales más endebles. ¿Resuelve estos problemas que sea un porcentaje del Pbi lo que se pide? No necesariamente, pero sí contribuye a establecer un mínimo de distribución del valor generado socialmente para la educación. Una economía puede ser más o menos rica, pero exigirle que le otorgue una determinada importancia relativa a la educación, en el marco de sus posibilidades, no parece tan descabellado si se lo mira desde ese lugar.

2. El Pbi es una estimación y eso hace difícil comprometerse exactamente con un porcentaje. De hecho, las veces que se llegó al 4,5 por ciento fueron las menos, porque siempre se subestimó el Pbi. Pero ése es un problema instrumental de mínima, y no de máxima. Ningún sindicato de la educación fue al conflicto por la subestimación del Pbi.

A su vez, el 6 por ciento no es un umbral mágico. En eso estoy totalmente de acuerdo, nada indica que pasar dicho umbral garantiza el éxito, ni que estar un poco por debajo nos condena al fracaso. El asunto es que más allá de una recomendación de la Unesco, el 6 por ciento es aproximadamente el umbral del tercer cuartil de la distribución de alrededor de 170 países que se registran. No es un concepto teórico sino empírico. Es una forma de decir, hoy el 25 por ciento que más gasta en educación gasta más del 6 por ciento del Pbi y entendemos que debería ser la norma. ¿Eso es garante de éxito? No. Pero es una buena vacuna contra el fracaso. Las vacunas no eliminan la enfermedad, sólo disminuyen su probabilidad de incidencia o el riesgo sanitario que implican.

En ese sentido, no deja de ser llamativa la falta de evidencia empírica en el artículo de Isabella. Definir desempeño educativo no es fácil y existen razones teóricas de peso para desconfiar de las pruebas estandarizadas. No obstante, asumiendo los resultados de las pruebas Pisa como modelo a seguir, se podría ver que hay países muy “exitosos” que gastan más del 6 por ciento, como Finlandia, que ronda el 7,2 por ciento según el año, y otros que gastan menos del 6 por ciento, como Corea del Sur, que ronda el 5,3 por ciento. El primero tiene un diseño institucional que valora la importancia del juego como herramienta de aprendizaje, mientras que el segundo fomenta la competencia, el estrés en el aprendizaje, etcétera.

Otra cuestión interesante que destaca Isabella, es que usar el porcentaje del Pbi permite la comparación internacional. Esa asseveración tiene algo de cierta, y permite afirmar que Uruguay pertenece al 50 por ciento que gasta menos en educación sobre el Pbi en el mundo y que, además, gasta menos que el promedio. De todas formas, también encierra algunos problemas técnicos y políticos de relevancia. A modo de ejemplo, en nuestro país la educación tiene una sobretaza de aporte patronal(en un sistema en el que la masa salarial representa más del 80 por ciento del gasto). Mientras una empresa capitalista paga un aporte patronal del 7,5 por ciento y una empresa capitalista de la educación está totalmente exonerada, Anep y Udelar aportan el 19,5 por ciento y pagan además el 1 por ciento al Fondo Nacional de Vivienda, aporte del que todos los capitalistas están exonerados. En ese marco, comparar el gasto en educación de Uruguay con países del sudeste asiático (vuelvo al ejemplo de Corea del Sur) donde casi no existe la seguridad social, tampoco es sencillo.

3. Una tercera crítica que realiza Isabella es que si reivindicamos porcentajes del Pbi, una baja de éste implicaría una reducción del gasto en educación en la misma proporción (manteniendo el 6 por ciento), que a su vez implicaría pérdidas edilicias e incluso dejar docentes sin horas. Aquí me permito diferir en al menos dos aspectos. En primer lugar, vuelvo a referirme al punto uno, el dinero no se traduce linealmente en capacidad de compra de fuerza de trabajo docente o de infraestructura. En segundo lugar, la evidencia histórica en Uruguay para el siglo XX muestra que Isabella se queda corto con la preocupación. Siguiendo los trabajos de Azar y Fleitas, se observa que ante escenarios de recesión y crisis, educación y salud son los componentes del gasto público social más afectados. Y no bajan proporcionalmente con el Pbi, bajan mucho más, perdiendo su importancia relativa. También por eso, es importante plantear como mínimo, y no como techo, un determinado porcentaje del Pbi. Pretender que, si el país está en una profunda conmoción económica y social, la educación esté al margen es absurdo, pero también es cierto que la historia nos enseña que se debe blindar a la educación contra las crisis económicas. ¿O no debería preocuparnos que ante un escenario económico adverso se haya optado por presupuestar sólo a dos años? ¿No es una señal acaso para quienes nos preocupan las tendencias? Una buena herramienta a considerar es lo que se hace en Costa Rica, que por ley está definido otorgarle un mínimo del 6 por ciento del Pbi a la educación.

4. Isabella entiende que el anclaje institucional del gasto es una desviación de la discusión de fondo. Es interesante su planteo, porque buena parte de la discusión educativa se ha centrado en porcentajes del Pbi más que en preguntas pedagógicas. Pero no debe menospreciarse la importancia de discutir adónde va a parar el gasto y quién lo ejecuta. Si miramos tendencias, los gobiernos progresistas han amplificado el gasto educativo por fuera de los incisos Anep-Udelar, y esa lógica se mantiene y profundiza en la actual ley de presupuesto. En particular, alguno de los incisos más beneficiados son el 21, donde está el plan Ceibal, y el 24, “Diversos créditos”, que depende de Presidencia. Este “bypaseo institucional” debería ser de honda preocupación. Siguiendo las tendencias, como recomienda Isabella, debemos focalizar la mirada en la sostenibilidad del gasto educativo en el largo plazo: desarmar programas y proyectos anclados en Presidencia o dependientes directamente del Poder Ejecutivo es mucho más sencillo que hacerlo con los entes autónomos de la educación. Quienes reivindicamos Anep-Udelar, lo hacemos también con esta perspectiva de fondo, y no por unos clichés burocráticos sin sentido.

5. Por último: es un lugar común afirmar que asistimos a presupuestos históricos en la educación. Las comparaciones históricas no son sencillas, pero si miramos Anep-Udelar, en 2014 rondamos el 4 por ciento del Pbi, la misma cifra que tuvimos en el año 1967, años de expansión del gasto tras la propuesta de la Cide. ¿Es el mismo 4 por ciento? Se podrá argumentar que no, porque de hecho, la productividad aumentó, el 4 por ciento actual implica más recursos para la educación que antes. Es cierto. Pero también es cierto que la matrícula en primaria es más o menos la misma que en aquel entonces, pero en enseñanza media (secundaria y Utu) más que duplicó, y creció más de siete veces en la Udelar. La productividad creció menos que la matrícula. Por eso ahora tenemos aulas superpobladas y problemas educativos a resolver. Ni hablar si a esas comparaciones las contextualizamos históricamente con otros países, con quienes nos hemos venido rezagando en forma acumulativa. Por eso, exigimos el 6 por ciento del Pbi como base para mejorar la educación, autonomía y participación, y pedimos que no se la siga matando con esencialidades y medidas represivas.

*    Economista, integrante de Comuna.

Dos y dos son tres en el mundo del revés – Pablo Messina

En la presentación de la Ley de Presupuesto el ministro de Economía, Danilo Astori, no ahorró esfuerzos al querer demostrar que la educación era la niña mimada de los gastos del Estado para los próximos años, aduciendo que se le otorgaba la parte más grande de la torta. Este artículo pretende acercar una mirada crítica a la forma en que se presentan los números por parte del gobierno, buscando referencias sólidas para saber cómo estamos en materia de presupuesto educativo.

El lunes 31 de Agosto se hizo pública la Ley de Presupuesto así como también la exposición de motivos que la fundamenta (ver aquí). Desde el Poder Ejecutivo se ha destacado la enorme importancia que se le da a la educación en este mensaje presupuestal, destinándose el 39% de los recursos previstos. ¿Qué tan cierta es esta afirmación? ¿Qué implica?

Los dichos del actual ministro de Economía han sido corroborados por la ley presupuestal. Del total de recursos adicionales volcados en la Ley de Presupuesto, el 39% va destinado a la educación, como puede verse en el siguiente cuadro:

   Incrementos marginales del Presupuesto por Área Programática

Fuente: Proyecto de Ley Presupuestal

Esta mirada es por Área Programática, o sea, incorporando otros rubros que exceden a la ANEP y la Udelar (Escuela Policial y Militar, Boleto Estudiantil, Plan Ceibal, entre otros). La propia exposición de motivos de la Ley Presupuestal, advierte que de sumarse el componente vinculado a la primera infancia del Sistema de Cuidados, el aumento a la educación ascendería al 46% del crecimiento total. Incluso, si sólo consideramos a la ANEP y la Udelar, les corresponde el 35% de los incrementos presupuestales, explicando más de un tercio de los aumentos. De esta forma, no cabrían dudas que más allá de qué se considera gasto en Educación, ésta es absolutamente prioritaria para el Poder Ejecutivo.

Ahora bien, ¿es este un buen indicador? ¿qué se nos está diciendo con éstos números? La mirada de los incrementos marginales, si bien aporta, nos dice muy poco sobre prioridades si las miramos en un contexto amplio. Por ejemplo, supongamos un gobierno que congela todas las partidas presupuestales (o sea que el aumento marginal es igual a cero) y aumenta en $U 1 (un peso uruguayo) el presupuesto educativo. A nadie en su sano juicio le parecería que estamos asistiendo ante un aumento presupuestal significativo, ni que la educación es una gran prioridad de ese gobierno. Sin embargo, con la lógica del cuadro anterior, nos daría que el 100% de los incrementos marginales en la ley presupuestal van para Educación, dando cuenta de la enorme importancia que le da el gobierno a la misma (a pesar de que aumentó un peso el gasto).

Además de este problema, este indicador está muy “sesgado” por la “prioridad fiscal”1 que tuviera previamente cada componente del presupuesto. Es evidente que sostener el peor  sistema educativo en cualquier lado del mundo es “más caro” (porque implica un desarrollo de infraestructura, gastos corrientes y partidas salariales importante) que tener un servicio meteorológico de punta (que requiere de relativamente menos recursos aunque también sea relevante desde el punto de vista social). Mejor dicho, a nadie en su sano juicio se le ocurriría tener más meteorólogos que docentes, por más que ambos son importantes. Entonces, es claro que aumentar el gasto en educación, que se supone tiene un rol fundamental en el funcionamiento de una sociedad y que debería tender a la cobertura universal, “cuesta más” que aumentarlo en cosas menos “extensivas”. De esta forma, se puede aumentar muchísimo el sueldo de los ministros y muy poco los salarios docentes, y sin embargo, el esfuerzo marginal en el gasto sea mayor en Educación que en Presidencia.

En respuesta a esta mirada, que como vimos es de dudosa rigurosidad, se puede contraponer el análisis de los incrementos marginales sobre el presupuesto de base. En esta lectura, el MIDES tendría un crecimiento del 127%, Presidencia un 45%, seguido por el MVOTMA con un 40%, el INAU con un 31% y allá a lo lejos, la Udelar con un 13% y ANEP con un 4,7%. En esta lógica, la educación pasa de ser “prioritaria” a estar entre los últimos orejones del tarro. 2

No obstante, si bien esa mirada tiene la ventaja de no permitir lecturas tan dudosas como la anterior, agrega problemas nuevos ya que toma como “buena” la estructura anterior del presupuesto, considerándose como mucho o poco aumento el “despegue” respecto a la línea base. Por ejemplo, un rubro que se pueda considerar estratégico y que fuera ínfimo su gasto, un pequeño aumento nos daría una tasa de crecimiento sideral, cuando en realidad poco nos informa sobre qué tan bien posicionado está nuestro país en ese rubro.

Un claro ejemplo de lo anterior se puede ver con el MIDES y el Sistema de Cuidados. Si uno observa el crecimiento del MIDES, podríamos estar avizorando que es el gran privilegiado en la nueva ley presupuestal. Sin embargo, muy buena parte del crecimiento obedece a que es allí donde se ejecuta buena parte de la implementación del nuevo Sistema Nacional de Cuidados. 3  En suma, mirar los crecimientos por sobre la línea de base, también tiene sus problemas si lo que se quiere es un abordaje totalizante sobre el problema presupuestal.

Por otra parte, ninguno de los indicadores detallados anteriormente toma en consideración cuánto aumenta la producción de bienes y servicios de la economía. Si el escenario fuera de un gran crecimiento económico, pongámosle una tasa de crecimiento del 10% del PBI, aumentar el presupuesto de la ANEP un 4% implicaría que su participación respecto al PBI estaría descendiendo. Incorporando a la prioridad macroeconómica como forma de analizar el presupuesto educativo, se observa como esa “gran prioridad” que implica el 40% de los esfuerzos incrementales hace que la educación pase de representar de algo menos del 4,51% en lo que se proyecta al 2015 a un 4,7% para el 2017 mientras que si observamos ANEP-Udelar pasan de un 3,81% a algo así como un 3,94%, mostrando que los aumentos son sumamente moderados en ésta perspectiva.

El hecho de permanecer casi inmóviles en el gasto educativo sobre el PBI no nos posiciona nada bien: estamos por debajo de la media mundial y de la regional. Alcanzar el 6% implicaría pasar el umbral mínimo del 25% de países que gastan más y que tiene en buena medida un buen desempeño educativo. De hecho, todos los países que se han tomado alguna vez como modelos educativos ejemplares en la discusión pública, hacen esfuerzos relativos mayores que el nuestro. Tanto el otrora destacado sistema educativo de Cuba, cercano al 13% (el país que más gasta en educación sobre el PBI) a los modelos más recientemente incorporados como tales como Nueva Zelanda  y Finlandia, de 7,4% y 7,2% para el 2012 respectivamente.

A modo de cierre, cabe destacar que ante un escenario económico más adverso como el presente, pretender aumentos presupuestales del gasto público social es imposible sin un cambio de modelo. Poder financiar expansiones sustantivas (y necesarias) implicaría aumento de la presión fiscal (o sea, del poder recaudatorio del Estado) que necesariamente debería hacerse incrementando los impuestos al capital o a las rentas extraordinarias en caso que existan (ambas formas de recaudar de muy bajo peso relativo en nuestro país en comparación con otros países del mundo e incluso con nuestros vecinos).

Hasta ahora, la política de crecimiento ha tenido como componente central la captación de inversiones utilizando las exoneraciones fiscales como herramienta predominante. Esta forma de fomentar la inversión, es costosa ya que se estiman más un punto y medio del PBI de “impuestos no cobrados” por el uso de la Ley de Promoción de Inversiones y las Zonas Francas. Si esta política de atraer inversiones con exoneraciones fiscales, sigue siendo el eje vertebrador de la política de crecimiento, en detrimento de otros mecanismos (como una educación de primera calidad, la inversión pública como motor del desarrollo, entre otras), no sólo esta ley presupuestal sino también las futuras rendiciones de cuentas, serán poco auspiciosas.

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