Jauge y Sanguinetti: “Una decisión política. Rendición de cuentas y educación”. Artículo en Brecha

El pasado martes el Poder Ejecutivo dio a conocer los principales lineamientos de la rendición de cuentas. Vale la pena hacer un pequeño racconto del presupuesto en la presente administración de Vázquez, de manera de entender mejor el actual escenario.

Dos elementos se imponen. Por un lado, el presupuesto 2016-2020 sólo previó incrementos presupuestales para el bienio 2016-2017. Las razones para esta extraña estructuración del presupuesto respondían, en palabras del gobierno, a la incertidumbre macro que se atravesaba en 2015. El compromiso político de aquel entonces fue claro: en 2017 se darán los lineamientos presupuestales para lo que resta del período de gobierno.

Por otro lado, vale recordar que 2015 fue un año particularmente conflictivo en la educación, teniendo como límite máximo de las tensiones el decreto de esencialidad y el rechazo generalizado de la población. Este año vencen los convenios salariales de la educación, por tanto la negociación salarial en el sector iba a ser otra de las puntas fundamentales

Por último, seguía vigente la expectativa, generada por la campaña electoral, de un compromiso cierto en llegar al 6 por ciento del Pbi en este rubro. Pero la presentación de la rendición de cuentas deparó sorpresas en todos los ámbitos. En su gira por el exterior Vázquez hizo saber que no sería así: se asignará presupuesto sólo para 2018. A pesar de que la economía transita por una mejor senda, con mayores proyecciones de crecimiento económico, hay señales de alarma: el déficit fiscal permanece elevado. En suma, hay que ser cautos y sólo comprometer recursos por un año. Discurso similar al que se escuchaba en 2015.

 EL HORIZONTE.

La reducción del horizonte presupuestal trae muchos problemas de planificación en aquellas políticas públicas que son de largo plazo, como es la educación. Pero que se hayan garantizado recursos desde 2015 no es garantía de nada. Basta ver el comportamiento histórico del gasto en educación en Uruguay para hallar una constante: cuando la cosa va mal, el gasto en educación se desploma más de lo que baja el Pbi. Ese comportamiento no fue la excepción en la rendición de cuentas del pasado año, la economía iba a crecer menos de lo que se pensó un año antes y el Ejecutivo hizo un plan donde el principal recorte recae sobre la educación.

Vale la pena detenerse un momento en este proceso. La quita que propone el gobierno afecta todos los gastos nuevos a ejecutar en 2017, que no estaban comprometidos, menos el acuerdo salarial firmado. Es decir, tener un convenio salarial firmado parece ser la única garantía para que no se recorte el gasto, seguramente por el alto costo de no cumplirlo.

Yendo a los bifes.

Este recorte mencionado para la Anep en 2017 englobó dos grandes conceptos: infraestructura y ampliación del tiempo extendido, fortalecimiento de la educación media y becas estudiantiles. La quita significó una reducción del presupuesto para el organismo de 793 millones de pesos corrientes de 2015. Es decir que no sólo se arma un presupuesto bianual sino que, además, ni siquiera se respetó y se recortó gran parte del dinero que se le iba a dar al organismo.

En lo que respecta a lo salarial, el Poder Ejecutivo en el consejo superior explicita que quiere replicar el artículo 4 del convenio salarial firmado en 2015. Es decir, otorgar el mismo incremento de salario real que en 2016 y 2017. Dicho convenio establece la intención de “alcanzar en el año 2020 un salario nominal de 25 mil pesos para los funcionarios docentes, grado uno, con 20 horas semanales. Y un salario nominal como mínimo de 23.455 pesos para los funcionarios no docentes, grado uno, con una carga de trabajo de 40 horas semanales”. Ambos valores son a precios de enero 2015. Y además establece incrementar el salario real de inspectores, directores y subdirectores en 17,1 por ciento en 2016-2020.

Sin embargo, según los cálcu­los de la Anep, replicar el convenio salarial de 2015, y con la estructura de cargos actuales, implica un gasto de 1.936 millones de pesos, mientras que el Poder Ejecutivo solamente destina 1.500 millones de pesos. Esta diferencia se debe a un error a la hora de hacer cálculos: las personas del Mef tomaron la estructura de cargos de 2015; obviando el incremento de trabajadores y trabajadoras de los últimos dos años. Pese a que se les hizo ver el error y así lo reconocieron en el ámbito de negociación, no incrementaron la partida a la hora de elaborar el mensaje presupuestal que mandaron al Parlamento.

 ¿Y EL 6 POR CIENTO?

Durante el primer gobierno del Frente Amplio el gasto en educación tuvo un aumento considerable, pasando de valores del entorno del 3 por ciento del Pbi al entorno del 4 por ciento para la Anep y la Udelar. Pero esa tendencia parece haberse truncado en 2010, ya que a partir de entonces los recursos que se destinan a la educación sólo fueron suficientes para mantener el esfuerzo alcanzado hasta ese momento.

La ejecución total de la Anep en 2017 será de 57.360 millones de pesos, por lo que los 1.500 millones de pesos significan un incremento de 2,6 por ciento del gasto. La Udelar ejecutará unos 14.000 millones de pesos, donde 360 millones representan un 2,6 por ciento de aumento presupuestal. Si tomamos las expectativas de crecimiento para 2018 publicadas por el Bcu para junio, el promedio dice que el producto crecerá a 3,06 por ciento ese año. Razón por la cual los recursos destinados a la educación en 2018 se alejan de la meta.

Posiblemente existan muchos argumentos para mejorar los recursos para la educación, y todos están cargados de posturas ideológicas, aunque muchas veces no se explicitan. Lo seguro es que el aumento de recursos es una condición necesaria si se piensa mejorar sustantivamente el sistema educativo. Una de las razones de esta afirmación radica en las condiciones de trabajo de sus docentes.

La masa salarial de la Anep y de la Udelar representa aproximadamente 85 por ciento del gasto total. Por tanto, las mejoras salariales impactan fuertemente en la mejora del gasto, y a su vez las mejoras salariales son una condición necesaria a la hora de pensar cambios sustantivos en la calidad de la carrera docente.

Si nos centramos en la educación media y hacemos algunas cuentas basadas en la Encuesta Continua de Hogares (2015), puede verse que ese año había 20.500 docentes y unas 3.400 personas en cargos de gestión y servicios. Del cuerpo docente, aproximadamente 16 mil tienen como tarea principal la docencia en el Ces; el resto trabaja de manera principal en otro empleo –puede ser otro consejo de la Anep, la Udelar o el sector privado–. Además, de ese total el 45 por ciento tiene otro trabajo (en el 85 por ciento de los casos como docente), y la mitad en otra institución pública, como la Udelar u otro desconcentrado. Por lo tanto el 57 por ciento del personal docente es multiempleado.

Este dato se suma a las altas cargas horarias. De hecho, 75 por ciento del profesorado cuenta con 25 horas de aula o más, y la mitad tiene 33 horas de aula o más. A las horas de aula se le agrega el trabajo que se realiza desde la casa (con lo cual el 75 por ciento trabaja 35 horas semanales o más y el 50 por ciento lo hace por 42 horas o más, sólo contando el trabajo en el Ces).

A la carga horaria antes expuesta se suman otras cargas sociales asociadas a la reproducción de la vida, tareas que suelen recaer de manera desigual sobre las mujeres. Este dato no es menor si se considera que el 70 por ciento de los docentes tiene menos de 44 años de edad y el 70 por ciento son mujeres, y en su gran mayoría en edad reproductiva. El 28 por ciento vive con al menos un menor de 6 años en el hogar, 47 por ciento vive con al menos un menor de 13 años y el 60 por ciento vive con al menos un menor de 18 años.

Por tanto, incrementar el salario permite pensar en otro tipo de tarea docente, donde se considere una menor carga de horas de aula y por tanto una mayor dedicación a las otras tareas extra aula, que van desde planificar, coordinar y formarse, hasta atender a los padres, madres y al estudiantado.

 ¿Para qué alcanza el 6 por ciento?

Si tomamos la reivindicación histórica de la Cseu, que plantea que un docente de grado de ingreso gane media canasta,1 y aplicamos el aumento salarial correspondiente a ese docente para todo el sistema –para la Udelar tomamos que el salario mínimo sea de diez Bpc–, puede realizarse el ejercicio estático para dimensionar qué recursos se precisan para alcanzar esto. Dicho ejercicio necesitaría en 2017 un 5,18 por ciento del Pbi para la Anep y la Udelar.

Por lo tanto, en el presente ejercicio estático se muestra que con el pedido de destinar un 6 por ciento del Pbi para la Anep y la Udelar se podría cumplir con estas reivindicaciones salariales. Es decir, destinando ese porcentaje del producto a la educación se puede conseguir un salto sustantivo en la carrera docente y por tanto en la calidad de la educación pública.

En este sentido, al destinarse el 6 por ciento del Pbi a la Anep y la Udelar se puede cumplir con la reivindicación salarial de la Cseu y aún queda margen para conquistar otras reivindicaciones asociadas a la eliminación de inequidades, así como también mejorar la calidad de la infraestructura y crear nuevos cargos.

Aumentar en 1 por ciento del Pbi el presupuesto de la Anep y la Udelar fue posible en el primer período de gobierno del Frente Amplio, momento en que se contó con una decisión política clara, y por tanto los recursos existieron. Las rendiciones de cuentas, al igual que las leyes de presupuesto, suelen argumentarse con una mirada cortoplacista y con reglas de juego que parecen dadas. Mantener una política macroeconómica ortodoxa, priorizando cuentas fiscales corrientes y estabilidad de precios, nos hace perder la mirada estratégica sobre el rumbo que debemos tomar en aspectos tan sustantivos como la educación. Asimismo, gastar más y/o recaudar más es una decisión política que afecta a sujetos de la economía, y eso tiene costos políticos. Depende del campo popular dimensionar estos costos.

1. Valorización monetaria de la canasta calculada por el Ine para la construcción y medición del índice de precios al consumo, valor que suele ser publicado por el semanario Búsqueda.