Benoit, Fernández Pimienta, Moreira (Agrupación Ferrer i Guardia): «Educación y nueva gestión pública: apuntes sobre el anteproyecto de ley de urgente consideración»

Educación y nueva gestión pública

Apuntes sobre el anteproyecto de ley de urgente consideración

La ley general de educación, número 18.437, consta de 120 artículos. El anteproyecto de la coalición multicolor plantea transformaciones en 55 de ellos, más la derogación de otros 13. Sería razonable concluir que estamos ante una norma cualitativamente diferente. Sin embargo, las continuidades son múltiples. Especialmente, se sigue negando la autonomía de la Anep, manteniendo la farsa de una minoría de consejeros electos por los docentes, mientras todos los demás son designados discrecionalmente por el poder Ejecutivo.

La crítica que aquí desarrollaremos no supone en absoluto una defensa de la ley vigente. Recordemos que, en marzo de 2008, las organizaciones sociales que en 2006 fueron convocadas a aportar al texto de una nueva ley, tomaron conocimiento del proyecto que, entre cuatro paredes, había preparado el gobierno frenteamplista. Proyecto que no contempló las históricas reivindicaciones populares, parcialmente recogidas en el congreso Julio Castro.¹

Además de perpetuar la conducción político partidaria de la educación, la ley 18.437 consagró la “adecuación” de la currícula a las características socioeconómicas de cada localidad, erigiendo al “territorio” en principio rector para el logro de las metas educativas. Así, en los liceos de vanguardia de la reforma progresista, las clases de cocina, los talleres de zumba y las muestras de malabares, aunque con un innegable valor intrínseco, ocuparon parcialmente el tiempo que le correspondía a asignaturas como matemáticas, biología o historia. La “territorialidad” fue dotada de contenido desde un paradigma según el cual un sistema educativo es “eficiente” si permite la permanencia, la retención y el egreso, aunque no promueva el pensamiento crítico.

Por último, la ley 18.437 vehiculizó la mercantilización y la privatización de diferentes maneras, entre ellas: dando ingreso a representantes de la esfera privada en diferentes organismos que supervisan la educación pública, permitiendo a los centros de enseñanza privada la prestación de todas las opciones educativas, habilitando a los centros de enseñanza pública a generar sus propios recursos e impulsando el relacionamiento con el “mundo del trabajo”.

En definitiva, el anteproyecto de la coalición multicolor constituye un nuevo atropello a las banderas que históricamente han empuñado los gremios y sindicatos de la educación. Se trata de una nueva imposición, como ya sucedió con la ley 18.437, con la 15.739 y con la 14.101.

A continuación, presentamos un análisis de algunos de los ejes que vertebran el proyecto educativo de la coalición multicolor, de acuerdo a lo que se desprende del anteproyecto de ley de urgente consideración, señalando las continuidades existentes con las administraciones progresistas.

1. Management educativo

Actualmente, cuando el poder Ejecutivo solicita a la cámara de Senadores la venia para los tres integrantes del Codicen que le corresponde designar, debe acompañar los nombres de una “propuesta fundada”, relacionada a los méritos de esas personas en temas de educación.

En su artículo 120, el anteproyecto plantea modificar el procedimiento, ordenando al Mec elaborar un Compromiso de Política Educativa Nacional, que acompañará la solicitud de venias para los tres candidatos. Así, el Senado concede o no la venia atendiendo no sólo a las condiciones personales, funcionales y técnicas de los candidatos, sino además a lo que constituye su “compromiso de gestión”, subordinado a los principios y metas generales definidos por el poder Ejecutivo.

Más adelante, en su artículo 162, el anteproyecto faculta al Codicen a imponer compromisos de gestión en toda la Anep, modificando el régimen laboral de todos sus trabajadores. Expresa textualmente que el Codicen podrá “establecer compensaciones salariales y otros beneficios”, atendiendo al cumplimiento de “metas de política pública”.

Un compromiso de gestión es el acuerdo por el cual se asignan recursos a una institución como contrapartida a que los trabajadores alcancen ciertas metas en su labor. Se trata de un enfoque promocionado desde hace algunas décadas por los organismos internacionales de crédito; su sistematización se conoce como Nueva Gestión Pública (NGP).

En resumidas cuentas, la NGP tiene como objetivo la desregulación de los servicios públicos por medio de: 1) la total subordinación de los prestadores de servicios (los trabajadores) a los financiadores (los gobiernos); 2) la promoción de un enfoque centrado en la eficiencia de las tareas que se cumplen (en el caso de la educación, los indicadores de acceso, retención y egreso de los estudiantes); 3) el trato igualitario a prestadores públicos y privados de un mismo “servicio” (por ejemplo, a través de la financiación pública de centros educativos de gestión privada); 4) un impulso a la “innovación” (a través de “proyectos” que generen publicidad gratuita capaz de vender el servicio a nuevos clientes; en el caso de la educación, el número de interesados en inscribirse en un centro, y no los aprendizajes de los estudiantes, es lo que mide su calidad).

Una Anep comprometida con el fortalecimiento de las prácticas sociales democráticas, ha de ser firme protectora de los derechos reconocidos a estudiantes y trabajadores. En cambio, una Anep sometida a compromisos de gestión ha de limitar el ejercicio de derechos si ello facilita el cumplimiento de ciertas metas. A modo de ejemplo, un docente con calificaciones de excelencia puede ver obstaculizado su derecho a trabajar en un centro debido a una designación discrecional a otro docente peor ubicado, pero que ha mostrado gran fidelidad a un proyecto institucional.

Se trata de una reestructura profunda de la Anep, que comenzará con tres gerentes al frente del Codicen jurando públicamente su sometimiento al gobierno de turno. Para facilitar la elección de gerentes con la necesaria “experticia” en “gestión”, podrán haber desempeñado la docencia exclusivamente en la educación privada. Según el anteproyecto, para ser parte del Codicen ya no será necesario tener diez años de actuación en la educación pública, como hasta ahora.

Este aspecto no es menor. ¿Qué hacen los gerentes de la educación privada? Limitándonos a los últimos dos años, podemos mencionar: Las políticas laborales con altos niveles de precariedad que denuncian los trabajadores de las ONG del sector educativo.² Los despidos arbitrarios en la escuela y liceo Elbio Fernández, en el colegio Sagrada Familia y en el colegio Español Cervantes, en 2017.³ Los incumplimientos laborales y la colocación de cámaras en salones de clase del colegio Erik Erikson, en 2017.⁴ El despido de cinco trabajadores del colegio Pedro Poveda, sin justificación ni previo aviso, en 2019.⁵ Y un sinnúmero de otras situaciones análogas.

También parece oportuno recordar alguna de las denuncias realizadas por ex docentes del centro educativo de gestión privada “Impulso”: “El modelo de gestión parte de un hipercontrol del trabajo docente, con pautas que avasallan prácticas profesionales y laborales consagradas en la educación pública y privada de Uruguay, con un cuestionamiento a la metodología de trabajo en el aula y los juicios incluidos en la libreta de calificaciones del profesor, la desautorización del docente delante de los alumnos, y la presencia de cámaras en los salones, que filman las clases”.⁶

Vemos, pues, que en los centros educativos de gestión privada ya existen los compromisos de gestión, definidos por los dueños del centro y/o sus directores. Son informales, pues no están escritos en el contrato laboral. Pero se aplican, y quien no se ajusta a ellos, es objeto de prácticas de acoso y despido. Ese parece ser el signo de los nuevos consejeros gerentes del Codicen.

Ahora bien: no se trata de una novedad, sino de una profundización de políticas en curso. En Uruguay, la incorporación de compromisos de gestión en la Administración Pública comenzó con los gobiernos progresistas, más precisamente durante la presidencia de José Mujica, bajo el rótulo de “reforma del Estado”, anunciada como “la madre de todas las reformas”.

A la fecha, las administraciones del Frente Amplio han celebrado compromisos de gestión en 25 organismos públicos, entre ellos el Plan Ceibal, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop), el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed), la Comisión Honoraria Pro Erradicación de la Vivienda Rural Insalubre (Mevir), el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Turismo.⁷

Existe, incluso, un Instituto Nacional de Calidad que otorga reconocimientos a las dependencias postulantes que logren mayores puntajes de acuerdo al “modelo de compromiso con la gestión pública”, estructurado en categorías de “liderazgo”, “desarrollo”, “enfoque en los grupos de interés”, “gestión y mejora de los procesos”, “proceso de comunicación” y “desempeño global”.⁸

En 2015, el gobierno presidido por Tabaré Vázquez, “compañero” recientemente homenajeado por el Pit-cnt, realizó una fuerte ofensiva para imponer compromisos de gestión a los trabajadores de la educación pública. La negativa de los sindicatos, lejos de disuadir de sus intenciones al gobierno progresista, condujo al decreto de esencialidad, que contó con el total respaldo del “compañero” Danilo Astori, mentor de la adopción de los compromisos de gestión.⁹

Ante hechos tan graves, la dirección del Pit-cnt convocó un paro de cuatro horas, y desde el estrado saludó al “compañero” Juan Castillo, que se estaba “comiendo un garrón” por tener que aplicar el decreto desde el ministerio de Trabajo. Una vez levantada la esencialidad, el “compañero” Ernesto Murro insistía en que las mejoras salariales debían atarse a compromisos de gestión.¹⁰

2. La falacia democrática

El artículo 120 del anteproyecto dispone que, antes del 15 de agosto, el Mec ha de presentar al parlamento un Plan de Política Educativa Nacional, “en el que se fijarán los principios generales y las metas de articulación entre las políticas educativas y las políticas de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico y económico que servirán de marco a la elaboración de políticas educativas específicas”. La ANEP habrá de sujetar sus políticas al plan que, modificaciones mediante, sea aprobado por la Asamblea General. Así, se convierte al sistema político (poderes ejecutivo y legislativo) en un monarca capaz de determinar, por sí y ante sí, el sentido de la educación pública.

Desde hace muchos años, los líderes políticos conservadores afirman que una medida así es necesaria para enfrentar a las “corporaciones docentes”, acusadas de impedir las necesarias reformas que exige el estado actual de la educación. Repasemos algunos ejemplos.

En julio de 2013, ante la huelga de ADES Montevideo, el hoy futuro ministro de trabajo, Pablo Mieres, afirmó: “La conducción de la política educativa es, como toda política pública, un asunto del gobierno y sus representantes electos por el pueblo; no es propiedad de las corporaciones o de los actores sociales que representan siempre intereses particulares”.¹¹

En agosto de 2014, el hoy futuro ministro de educación, Pablo da Silveira, afirmó: “La izquierda política tiene muchas deudas con los sindicatos. Por tanto, tiene muchas dificultades para decirles: ‘¿Saben qué? Eso no corresponde’. Nosotros no tenemos esas deudas”.¹²

En enero de 2019, el hoy electo presidente de la república, Lacalle Pou, señaló al iniciar su campaña: “Si nos toca ser gobierno vamos a recuperar el gobierno de la educación, no lo vamos a compartir con las corporaciones”.¹³

En mayo de 2019, al presentar un informe sobre educación, el entonces precandidato nacionalista Jorge Larrañaga sostuvo que el primer gran cambio de la educación es definir quién gobierna, si las corporaciones o los poderes representativos electos por la soberanía popular.¹⁴

En junio de 2019, en el marco de la inauguración del Círculo Republicano del Partido Colorado, el precandidato Julio María Sanguinetti señaló que “la educación la manejan las corporaciones gremiales conservadoras que no quieren un cambio de nada”, y abogó por una nueva reforma.¹⁵

En esa misma ocasión, Ernesto Talvi, a la postre triunfante precandidato colorado, declaró: “Lo que nos falta es cortar las cuerdas con las que nos tienen las manos atadas los sindicatos de la educación”. En su opinión, “está todo cocinado dentro de la gran olla sindical”.¹⁶

Los conflictos de los sindicatos de la educación de los últimos diez años nos eximen de tener que probar la falsedad de la idea de que las autoridades de la educación han respondido a los sindicatos docentes. Lo que en realidad encierran los planteos del conservadurismo es su negativa a respetar el precepto constitucional de autonomía de la Anep. El discurso utilizado para descalificar la autonomía fue acuñado hace décadas. El maestro Julio Castro lo sintetizaba así:

“La base de todo el sistema está en la existencia de una ‘voluntad general de la nación’, o ‘voluntad general popular’, única fuente de legitimidad del poder, que se expresa a través de la elección de los gobernantes. Estos, luego de ungidos por el voto, se convierten en depositarios e intérpretes exclusivos de esa voluntad general y de la intencionalidad educativa (que) debe residir en la nación, la cual a su vez deberá ejercerla y controlarla a través de los órganos expresivos de su voluntad (Ejecutivo, Legislativo). Es así que, en nombre de la autonomía y la democracia, se entrega discrecionalmente al poder político, sin garantía ni reserva alguna, todo el sistema de educación popular. Es el absurdo: la defensa de la autonomía docente ha sido la lucha de más de medio siglo contra la intromisión del poder político en el orden educativo”.¹⁷

Esta forma de descalificar la autonomía docente expresa una modalidad de la falacia ad populum. El número de personas que hayan votado a cierto sector es irrelevante como fundamento para sostener la veracidad de las posiciones de ese sector. Ser mayoría no significa tener la razón, particularmente en un área como la educación, pues los fines desinteresados de las ciencias, las humanidades, las artes y la filosofía no se ajustan a los intereses de los profesionales del gobierno.

Así, eludiendo el debate público mediante la apelación al principio de autoridad, la educación quedará en manos de cajetillas, masones, negociadores del Club Naval, defensores de la ley de caducidad, militares de tradición riverista, homófobos, sectores con simpatizantes de Hitler y convocantes de escuadrones de la muerte, doctores que pagaron por sus títulos, operadores mediáticos, enemigos de los sindicatos, denostadores del feminismo, adulones de Bolsonaro, admiradores del equipo económico de Macri, inspirados en el modelo chileno, adoradores de dioses brutalmente crueles, habitantes de barrios privados, pugilistas bravucones, adjudicadores de pasantías, empresarios vinteneros y grupos vinculados a exportadores de “soja”.

Lejos, muy lejos de Arturo Rodríguez Zorrilla, que rechazó una convocatoria al parlamento por entender que eso atentaba contra la autonomía de la Anep, si alguien acepta ser designado bajo esta nueva estructura, pasará a la historia como un rastrero títere del poder. Si el anteproyecto de la coalición multicolor es aprobado, los sindicatos de la educación deberán darse los espacios de discusión y resolución para valorar la pertinencia de legitimar con su presencia al nuevo Codicen.

3. Tutelaje de empresarios y milicos

Dando cumplimiento a la disposición constitucional de que “la ley dispondrá la coordinación de la enseñanza”, el anteproyecto crea en el ámbito del Mec una comisión coordinadora de la educación, sustituyendo así a la actual comisión coordinadora del sistema nacional de educación pública. Tiene las mismas potestades, entre ellas, emitir opinión sobre las políticas educativas, impartir recomendaciones a los entes y convocar al Congreso Nacional de Educación. Pero se prevé que la integren nuevos componentes, entre ellos: representantes de la educación privada, del Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop) y de las instituciones de formación militar y policial. La Udelar, por su parte, reduciría su representación.

El ingreso de representantes de la educación privada a la coordinación del sistema educativo constituye una faceta más de la profundización de la lógica del management educativo, a la que ya nos hemos referido. Nos ocuparemos de otros aspectos de estos cambios.

No sorprende la condescendencia del nuevo gobierno con las instituciones educativas privadas, pues tienen con ellas una fuerte vinculación. El futuro ministro de Educación y Cultura, Pablo da Silveira; la próxima subdirectora del Mec, Ana Ribeiro; y el futuro ministro de Trabajo y Seguridad Social, Pablo Mieres; han ocupado cargos de conducción en la Universidad Católica (de donde egresó la abogada Irene Moreira, próxima ministra de Vivienda y Medio Ambiente). Quien será director general de educación, Pablo Landoni, es decano del Instituto Universitario de la Asociación Cristiana de Jóvenes. El futuro ministro de Desarrollo Social, Pablo Bartol, es docente de la Universidad de Montevideo y director de Los Pinos. El próximo ministro de Relaciones Exteriores, Ernesto Talvi, estudió en el St. Andrew’s School y The British Schools.

En otro orden, el Inefop es tan funcional a los intereses del mercado, que la coalición multicolor se propone integrarlo a la comisión coordinadora de la educación. Este Instituto fue creado por la ley 18.406, en 2008, es decir, bajo la presidencia de Tabaré Vázquez. Está dirigido por un Consejo Directivo integrado por 8 titulares: 3 en representación del Poder Ejecutivo (MTSS, MEC y OPP), 2 por el sector empresarial (Cámara Nacional de Comercio y Servicios, y Cámara de Industrias), 2 por el sector sindical (PIT – CNT) y un representante de las empresas de la economía social (FUCVAM).

Así, Inefop constituye una herramienta para la conciliación de clases, en la que los trabajadores sindicalizados somos funcionales a los intereses de los empresarios respecto a los cursos de capacitación que necesitan, y a las definiciones productivas de los gobernantes de turno. Y no sólo eso, sino que una parte de los aportes que los trabajadores realizamos para sostener nuestros sindicatos, en vez de volcarse a la lucha, es desviada a financiar los cursos que definen las patronales.

Por otra parte, es inadmisible que las instituciones de formación militar y policial tengan lugar en la comisión coordinadora de la educación. La función de ambas es adiestrar para reprimir y matar. No son instituciones educativas. Prueba de ello son las denuncias de vulneración de derechos hacia sus internos. En 2018, ex alumnos de la escuela nacional de policía dijeron haber sido consultados por el psicólogo de la institución acerca del tipo y color de ropa interior que usaban, su vida amorosa y su sexualidad. Algunos años antes, en 2010, un ex cadete de la escuela militar denunció haber sufrido torturas y apremios físicos en el centro de formación: acoso, plantones, sanciones injustificadas, jornadas extenuantes de ejercicio militar que le provocaron incluso un paro cardiorrespiratorio en pleno campo de adiestramiento y negligencia médica en el Hospital Militar.

En un contexto de anuncios de políticas de mano dura, judicialización de la protesta y criminalización de la pobreza, esta concesión de poder a las instituciones de formación militar y policial expresa una intencionalidad de cuño fascista.

4. Individualismo de corte autoritario

El artículo 131 del anteproyecto dispone que los consejos de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico Profesional pasarán a ser direcciones generales, que constituyen órganos desconcentrados unipersonales. Estarán lideradas por un director y un subdirector, que serán designados por el Codicen.

Entendemos que esta modificación, además de implicar una pérdida de autonomía de los consejos desconcentrados, responde a la lógica del management educativo que promueve la NGP. Desde el momento en que las instituciones educativas adoptan las recetas de gestión de las empresas privadas, las dinámicas participativas son acusadas de lentitud e ineficiencia. En su lugar, se pregona la autodeterminación del gerente de la empresa, facultándolo para definir los caminos a través de los cuales alcanzar los objetivos que le han trazado sus superiores.

Aún antes de asumir la presidencia de la república, Lacalle Pou se ha erigido en abanderado de este manejo personalista de los intereses públicos. “No estoy dispuesto a que en nuestra asunción esté el dictador Maduro. Es una decisión personal de la que me hago cargo”, declaró, como si la presidencia de la república fuese un asunto privado.¹⁸

Esa misma lógica subyacía en el discurso con el que Lacalle Pou anunció la eliminación de los consejos colegiados de la Anep: “El objetivo de este cambio estructural en el gobierno de la educación es agilizar la toma de decisiones”.¹⁹

Así, una de las consecuencias de este cambio en la dirección de la Anep es que se incrementará la jerarquización y, por tanto, la distancia entre el Codicen y los docentes. Pues el individualismo gerencialista será acompañado de una descentralización en la toma de decisiones.

A modo de ejemplo, el artículo 162 del anteproyecto habilita a las nuevas Direcciones Generales de los subsistemas, y, si estos así lo definen, a las direcciones de los centros educativos, a otorgar horas discrecionalmente, no sólo con el objetivo de dar permanencia a “planteles estables” y favorecer la “concentración de carga horaria en un mismo centro educativo”, sino también como recompensa al “compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro”.

Esto significa que deberíamos relativizar el cuestionamiento de que un solo director general no podrá resolver los problemas de cientos de centros educativos. Pues no está previsto que deba resolverlos. Decenas de funciones que actualmente recaen sobre los consejos desconcentrados, pasarán a ser facultades de inspectores y directores de centros.

En la Anep, esta lógica de funcionamiento no es nueva. Los gobiernos progresistas inauguraron su aplicación. Uno de muchos ejemplos posibles es la resolución del CES en la que se establece que los inspectores de Institutos y Liceos grado III, pueden tomar decisiones que antes eran privativas del Consejo, sin necesidad de formar expediente. Entre las nuevas competencias encontramos: validar fallos de estudiantes que cursan en institutos privados no habilitados, autorizar inscripciones fuera de fecha, autorizar la asistencia a un curso en distintos turnos de un mismo centro, rectificar actas de examen y fallos de reuniones de evaluación, exonerar el cursado de asignaturas por falta de docentes, decidir la aplicación del régimen de evaluación de la nocturnidad a estudiantes de turnos diurnos, otorgar mesas especiales a estudiantes, autorizar cambios de liceo y exonerar asignaturas correlativas inferiores cuando se hubiere aprobado la superior. ²⁰

Como puede apreciarse, ya se concedió a los inspectores una gran discrecionalidad para resolver situaciones que admiten múltiples miradas pedagógicas y que, en muchos casos, contrarían decisiones técnicas previas. Lo dicho: se promueve la autodeterminación del gerente, facultándolo para tomar definiciones sin mayores impedimentos ni limitaciones.

La idea de que los expedientes son parte de un inútil deporte burocrático que enlentece la toma de decisiones se refleja claramente en la referida resolución, que prevé la definición de casos problemáticos sin necesidad de papeleos. Sucede que ello habilita ejercicios de poder que muy difícilmente podrán ser detectados y, eventualmente, recurridos.

Así, la NGP conduce a administraciones autoritarias. Pero un autoritarismo alejado de los tradicionales abusos de poder, como puede ser el caso de un director anunciando una resolución con prepotencia y a los gritos. Los desbordes de poder se invisibilizan, confundiéndose con un orden que nos lleva a pensar que todo está bien.

Como expresa Jurjo Torres: “El nuevo gerencialismo, que parece estarse imponiendo y promoviendo como modelo de gestión de los centros escolares, se caracteriza por su autoritarismo, frente a modelos más democráticos de gestión definidos por el debate y la negociación”.²¹

5. Libertad de cátedra… asistida

La libertad de cátedra es ante todo un derecho constitucionalmente reconocido. Suele concebirse en sentido restringido, como la prerrogativa de todo docente de planificar sus cursos seleccionando de forma responsable, crítica y fundada los temas y actividades a trabajar, respetando los planes y programas de estudio. Eso es, precisamente, la “autonomía técnica” del docente: el desarrollo de sus actividades realizando las elecciones permitidas por el marco institucional.

Pero la libertad de cátedra guarda un sentido más amplio, que comprende la libre expresión del profesor frente a los controles y censuras que puedan imponer los gobiernos. Se trata de un “blindaje” al docente en la manifestación de su pensamiento acerca de las cuestiones que son objeto de polémica en su disciplina y en la enseñanza de la misma.

¿Por qué un docente debería tener la posibilidad de expresar su pensamiento en el aula? Paulo Freire escribió al respecto: “No puede haber camino más ético, más verdaderamente democrático, que revelar a los educandos cómo pensamos, las razones por las que pensamos de tal o cual forma, nuestros sueños, los sueños por los que luchamos, dándoles al mismo tiempo pruebas concretas, irrefutables, de que respetamos sus preferencias aunque sean opuestas a las nuestras”.²²

La libertad de cátedra en sentido amplio es la que hace posible la laicidad, entendida como “tratamiento integral y crítico de todos los temas, que posibilite una toma de posición consciente de quien se educa”.²³ Si se le prohíbe al docente confrontar con el pensamiento dominante, no existen garantías para la pluralidad de opiniones y la confrontación racional de saberes y creencias.

Menoscabar la libertad de cátedra responde a una ideología antidemocrática, que se materializa en la penalización del docente que piensa distinto. Se trata de una definición fundada en la debilidad de las posturas que se defienden y en el temor a que se conozcan hechos y opiniones. Recordemos las censuras a la enseñanza de la historia reciente y a la “Guía de educación y diversidad sexual”.

Ahora bien: esta limitación de la libertad docente que anuncia la coalición “multicolor” no debería llamarnos a sorpresa: está parcialmente vigente. La ley 18.437 recoge la indicación constitucional de “libertad de cátedra”, pero definiéndola como simple “autonomía técnica”. Recordemos que tal ambigüedad condujo a la discusión en el seno del propio gobierno progresista: «la libertad de cátedra no existe ni en primaria ni en secundaria, eso es de la Universidad».²⁴

6. La mentira del respeto a los derechos adquiridos

El artículo 162 del anteproyecto propone un conjunto de modificaciones en el régimen de trabajo de la Anep que, si son aprobadas, pulverizarán el derecho de sus funcionarios presupuestados a una carrera administrativa.

Antes de abordar esas modificaciones, presentaremos sucintamente los ejes centrales del régimen laboral actual en la Anep. El artículo 60 de la constitución de la república establece la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central, los Entes Autónomos y los Servicios Administrativos, excluyendo a los “funcionarios de carácter político o de particular confianza”.²⁵

La carrera administrativa refiere a derechos adicionales a la estabilidad laboral, relacionados a la existencia de mecanismos para la mejora del trabajador en el desempeño de la profesión. En general se reconocen tres modalidades, simultáneamente: 1) Ascenso escalonado, mediante pruebas, a obligaciones de mayor responsabilidad. 2) Incremento periódico de las retribuciones. 3) Perfeccionamiento de las aptitudes personales para el ejercicio de la profesión.

En la Anep, el primer mecanismo está dado por el llamado a concursos primero para el acceso a la efectividad, luego para ascender a cargos de dirección de centro y, finalmente, para ocupar cargos de inspección. El segundo mecanismo está garantizado por el ascenso de grado y un incremento salarial cada cuatro años completos de desempeño en los que no se hayan constatado faltas graves. Y el tercer mecanismo estaría dado por la posibilidad de acceder, dentro de la administración pública, y sin pérdida de derechos laborales, a instancias formativas de perfeccionamiento.

Ahora se comprenderá mejor por qué afirmamos que, de aprobarse el artículo 162 del anteproyecto, dejará de existir la carrera administrativa: podrán existir diferentes estatutos para regular una misma actividad laboral, se habilitará a que los docentes sean contratados por el director de un centro, se permitirá que dos docentes de igual categoría que realizan la misma tarea tengan salarios diferentes, los concursos dejarán de ser una herramienta opcional para el ascenso jerárquico y se convertirán en una obligada forma de supervivencia laboral, y se podrá impedir el acceso del funcionario mejor calificado al lugar de trabajo que desee.

6 a. Diferentes estatutos para un mismo trabajo

Se pretende habilitar al Codicen a “crear nuevos Estatutos de los funcionarios docentes o no docentes”. Nuevos estatutos, es decir, uno, dos, tres, cinco, diez, los que desee. Cada subsistema puede tener el suyo. De hecho, existe un precedente de este tipo bajo la administración del Frente Amplio, que por primera vez en la historia del país quebró la unidad estatutaria dentro de la Anep, tras acordar un nuevo régimen laboral con el gremio de formación docente.

El mismo incluye modificaciones sustanciales: prioriza la creación de cargos docentes en lugar de las horas de clase, privilegia los concursos a los ascensos por antigüedad, y obliga a los docentes a renovar la efectividad periódicamente.

La elección anual de horas, en vez de ser vista como un acto público que ofrece garantías a todos los funcionarios, y que permite la movilidad atendiendo al carácter variable de las situaciones funcionales y personales, es percibido como una despreciable herencia de un pasado burocrático.

Los mecanismos de evaluación utilizados para ponderar la formación y el desempeño a la hora de lograr un ascenso, se convierten con el nuevo estatuto en una herramienta con la cual se gana el derecho a seguir desempeñándose en exactamente la misma función, y con el mismo salario.

Por otra parte, la creación de cargos genera que existan necesidades funcionales que sólo pueden ser cubiertas mediante el recurso a contrataciones interinas. Dicha inconsistencia burocrática deja a docentes altamente calificados en situación de precariedad laboral.

Ahora bien, lo que propone el anteproyecto de la coalición multicolor es aún peor que lo que ha sucedido en formación docente, pues se trata de la convivencia de diferentes estatutos en un mismo subsistema. ¿Cómo se resuelve tal esquizofrenia? Dice el anteproyecto: “los funcionarios podrán elegir el Estatuto al que se acogerán”. Se busca así la complicidad de los funcionarios para legitimar la fractura del marco regulatorio de las condiciones de trabajo dentro de un mismo subsistema, permitiendo optar por el estatuto que ofrezca alguna ventaja diferencial.

En su afán persuasivo a favor del cambio neogerencial, el anteproyecto contempla la posibilidad de que, habiendo elegido un nuevo Estatuto, los funcionarios tendrán derecho, por un plazo máximo de tres años, de volver al régimen anterior, con la consiguiente recomposición de su carrera administrativa. Aunque tal posibilidad va acompañada de una advertencia: el regreso al Estatuto actual “implicará aceptar definitivamente las condiciones establecidas en el mismo”.

Se podría pensar que, en definitiva, se respetará el Estatuto actual para quienes opten por él. Pero no es así. Aunque se invoque el “estricto respeto a los derechos adquiridos”, si, como se sugiere en el propio anteproyecto, el nuevo estatuto contempla el ascenso de grado por concurso, al intercalarse las listas, quien continúe bajo el estatuto actual descenderá de ubicación año a año, aunque su desempeño sea calificado en el mayor nivel de excelencia.

6 b. Doble escala salarial

El anteproyecto faculta al Codicen a “establecer compensaciones salariales y otros beneficios”, atendiendo a “la ubicación geográfica del lugar de trabajo, el contexto socio-cultural en el que funciona un establecimiento, o el cumplimiento de metas de política pública establecidas en cada caso, de acuerdo con las atribuciones legales y constitucionales establecidas al efecto”.

Este planteo contradice el principio de «a igual tarea, igual remuneración», creando una situación de discriminación laboral. Supongamos que un docente trabaja en el contexto socio-cultural A, y otro del mismo escalafón, igual grado y misma carga horaria, lo hace en el contexto socio-cultural B. Supongamos que la Anep decide compensar salarialmente al primero, pero no al segundo, atendiendo a que los estudiantes del primer escenario son más pobres que los del segundo.

Entendemos que lo que debe determinar el salario de un docente son las tareas que cumple, y no las contingencias económicas de los hogares de los estudiantes con los que se trabaja (que, por otra parte, muy difícilmente puedan determinarse con certeza).

6 c. Sin cuerpos docentes estables no hay competencia

En el ámbito educativo, los defensores de la NGP le llaman “autonomía” a lo que, en realidad, es una forma de descentralización que fragmenta la prestación de servicios públicos en “unidades de gestión”. Para respetar el significado que el término tiene en la historia del Uruguay, denominaremos “autonomía de gestión” al planteo de la NGP. Esta expresión permite, además, subrayar que los principios y objetivos rectores de la educación vienen determinados desde la autoridad central y no son objeto de negociación.

La NGP promueve el otorgamiento de amplias potestades a cada centro educativo, a los efectos de que sus trabajadores desarrollen las actividades de la manera que estimen más conveniente para alcanzar las metas de eficiencia definidas centralmente. El modelo es acompañado de sistemas de evaluación estandarizados, en general cuantitativos, que se traducen en indicadores de inclusión, retención y egreso. La formación “crítica y reflexiva” podrá o no ser parte de los objetivos específicos de cada centro, más no constituye un imperativo general.

La publicación de los resultados tiene el objetivo explícito de fomentar la competición entre centros, para así facilitar a las familias, definidas como “consumidoras” y “potenciales clientes”, la elección de la institución más conveniente para sus hijos. De esta forma, son las propias familias las que, voluntariamente, refuerzan los procesos de segregación social inherentes al capitalismo: unos buscan centros poco exigentes, otros buscan centros académicamente rigurosos, otros buscan centros con inclinación científica, otros buscan centros con mayor énfasis en las humanidades y las artes, y la mayoría busca centros que estén de moda en las redes sociales (pues cada vez más los centros venden a través de dichos medios las actividades que realizan).

La OCDE señala que en los países donde hay más centros que disfrutan de autonomía de gestión, el rendimiento es mejor.²⁶ Nos permitimos discrepar con la propaganda ideológica del club de los países ricos. No existe una relación causal entre la autonomía de gestión y el rendimiento académico. Lo que sí existe es, de un centro educativo a otro, una enorme variación de los niveles mínimos de exigencia necesarios para lograr el pasaje de grado, atendiendo al “proyecto de centro”. La repetición tiende a desaparecer, pero sin que ello represente una mejora de los aprendizajes.

Es desde esta perspectiva que proponemos considerar los anuncios del anteproyecto de la coalición multicolor, en función de los cuales el Codicen “fomentará la conformación de planteles estables, con permanencia de funcionarios y concentración de carga horaria en un mismo centro educativo”.

Aunque se trata de una medida promocionada como mejora en las condiciones de trabajo, que puede liberar tiempo en traslados de un centro a otro, es al mismo tiempo parte de una reforma que supone la delegación de responsabilidades desde la autoridad central a cada centro educativo, y una dinámica de competencia entre centros por la captación de estudiantes-clientes. Y ello es imposible si no hay un número suficientemente grande de docentes estables en cada centro.

No partimos de cero. En 2011, durante el gobierno de José Mujica, el CES quiso imponer el “profesor cargo”, bajo el mismo discurso acerca de las bondades de la concentración horaria en un centro. A cada docente que tomase 20 horas de clase en un mismo centro, le corresponderían 4 horas de coordinación más 6 horas destinadas a tutorías, salidas didácticas y entrevistas con familias. Aunque el profesor cargo fue bloqueado, ya que desconocía los órdenes de prelación escalafonarios, años después el formato ingresó a través de las modalidades de tiempo completo y tiempo extendido.

Tampoco es nueva la delegación de responsabilidades en los núcleos docentes más estables de cada centro. En Secundaria, ha estado presente al momento de proyectar los grupos y cargos del siguiente año lectivo. En Montevideo (2018-2020), los recortes han recaído mayormente en aquellos liceos en los que los docentes más referenciados promovieron el rechazo a los formatos blandos de acreditación (especialmente los planes 2009, 2012 y 2016), en beneficio de quienes los han aceptado. Es decir, también funciona la competencia entre centros por recursos.

6 d. Del docente director al líder en gestión

Aunque la NGP se puede concretar en configuraciones de políticas muy diversas, acostumbran a coincidir en un enfoque gerencialista de la autonomía de gestión, conocido en el mundo anglosajón como “school-based management”, que implica una descentralización de las responsabilidades de gestión a nivel de cada centro, las cuales acostumbran a recaer en los equipos de dirección.²⁷

“Como si de un gestor de una empresa privada se tratara, el director pasa a contar con más competencias para administrar los recursos económicos y humanos, conseguir financiación externa, y contratar y despedir al personal docente”.²⁸

En los países de habla hispana, para reforzar este cambio de un modelo de administración a un modelo de gestión, se ha incorporado un giro lingüístico: en vez de “director”, término vinculado a la carrera docente basada en el ascenso mediante concursos de oposición y méritos académicos, se habla ahora de “directivo”, expresión que remite más a un líder motivacional.²⁹

De acuerdo al anteproyecto de la coalición multicolor, si las Direcciones Generales de los subsistemas así lo definen, los directores de los centros educativos podrán otorgar horas discrecionalmente, no sólo con el objetivo de dar permanencia a “planteles estables” y favorecer la “concentración de carga horaria en un mismo centro educativo”, sino también como recompensa al “compromiso con una metodología de trabajo o un proyecto de centro”, en el entendido de que ello mejora “la calidad de la educación impartida”.

En este aspecto, tampoco partimos de cero. Los avances neogerencialistas del progresismo han sido particularmente profusos en el respaldo a inspectores y directores. Repasemos cuatro ejemplos de ello, pues su conocimiento permite anticiparse a los proyectos de reforma que se avecinan.

En 2010, el mensaje presupuestal quinquenal de la Anep comprendía recursos para un Proyecto de Fortalecimiento de las Instituciones para la Mejora Educativa, inicialmente llamado Profime y, luego de un cerrado rechazo del sindicato de profesores de Secundaria, una versión depurada del mismo cambió su nombre por el de “Promejora”. En su versión original, además de la “permanencia del staff en el centro durante tres años”, la firma de un “contrato/compromiso”, la obligación de participar en “programas de evaluación externa”, la flexibilización curricular y la competencia entre centros por recursos económicos, comprendía la creación de cargos específicos para la función de “tutores”, con un perfil tan ajeno a nuestra educación como el de “coaching”, concebido como “sistema de asesoramiento personal y profesional del tipo que da un entrenador”.³⁰

En 2015, año signado por la exitosa resistencia de gremios y sindicatos de la educación a la aplicación del decreto de esencialidad, se firmó un convenio salarial que recogió tres incrementos salariales diferenciales para los mandos medios de la Anep. En primer lugar, se elevó el tope de retribuciones salariales que los afectaba, pasando del 90% del director general del subsistema al 90% del presidente de la Anep. En segundo lugar, quedaron exceptuadas de la base de cálculo del tope mencionado las partidas por concepto de prima por 28 y 32 años de actividad docente. En tercer lugar, además del incremento salarial general, se aprobaron partidas adicionales para inspectores, directores y subdirectores de 101.023.000 pesos en 2016, y de 205.288.000 pesos en 2017.³¹

En 2016 y 2017, el Consejo de Educación Secundaria cubrió algunas de las carencias de docentes en diferentes centros a través de la designación de horas de Acompañamiento y Protección a las Trayectorias Educativas, conocidas como Horas APTE. Los inspectores de institutos y liceos determinaban discrecionalmente la cantidad de horas a asignar a cada centro, atendiendo al proyecto de cada uno de los centros de su jurisdicción (la competencia por recursos se instaló así en el subsistema). El equipo de dirección participaba de la definición de las tareas a realizar, en tanto la inspección definía incluso “el período de vigencia de la designación” (pudiendo quitar esas horas al docente que no se ajustase a lo que de él se esperaba).³²

Desde 2016, el CES ha establecido algunas excepciones a los criterios generales utilizados para categorizar los liceos.³³ Téngase presente que, a mayor categoría de centro, mayor compensación salarial percibe su director. Llama la atención que los liceos recategorizados pertenecen a la minoría en la que los colectivos docentes han aceptado los formatos blandos de acreditación: planes 2009, 2012 y 2016, y las modalidades de tiempo extendido y tiempo completo. No parece apresurado inferir que las autoridades han querido resarcir el liderazgo directivo en esos centros.

7. La Anep en venta

Resulta claro que el proyecto educativo de la coalición multicolor busca profundizar el proceso de mercantilización y privatización de la educación pública que sostenidamente, aunque sin mucha difusión, han desarrollado los gobiernos progresistas, liberando la prestación de servicios públicos a las empresas y corporaciones internacionales que operan en el área. Hagamos un rápido repaso.

Las administraciones progresistas incrementaron la apertura estatal a la prestación de servicios de educación pública por parte de empresas privadas: organizaciones no gubernamentales al frente en primera infancia (centros CAIF), educación no formal (por ejemplo, los Centros de Capacitación y Producción – Cecap) y centros juveniles; escuelas y liceos públicos de gestión privada (Jubilar, Impulso, Providencia, Francisco, Los Pinos, Espigas, Ánima); establecimientos de participación público-privada (15 centros CAIF, 71 jardines, 38 escuelas, 10 polideportivos, 9 polos tecnológicos, 42 liceos y 16 UTU); creación del Inefop (las cámaras empresariales participan en la definición de cursos de capacitación que reciben financiamiento de los trabajadores sindicalizados), tercerización de servicios de portería, limpieza y seguridad en multitud de centros educativos.

Simultáneamente, durante los gobiernos progresistas se aplicaron en la Anep formatos prevenientes del sector privado: el monitor educativo (que permite conocer resultados cuantitativos por centro, habilitando la confección de rankings de competición), el Plan Ceibal (administrado por un directorio empresarial que negocia con Nicolás Negroponte y sujeta a sus trabajadores al derecho privado), los proyectos de centro (que permiten competir con otros centros para acceder a recursos y retribuciones adicionales), las recategorizaciones de los centros (que favorecen a los equipos de dirección de los centros en los que se aceptan formatos blandos de acreditación), el achatamiento de la pirámide salarial del convenio firmado en 2015 (que redujo los incrementos en función del pasaje de grado, dañando la carrera administrativa), las partidas diferenciales para inspectores y directores (que mejoraron sus ingresos por encima del resto de los docentes de manera significativa), y la utilización de contratos a término en programas como Proces y Uruguay Estudia (en Proces se llega al extremo de que la continuidad laboral de los docentes queda sujeta a una evaluación que realizan los estudiantes), entre muchos otros.

Es de esperar que todas estas políticas sean mantenidas durante el próximo gobierno, y que este proceso privatizador se profundice con nuevas medidas. El anteproyecto ya anuncia algunas de ellas, como la designación de consejeros sin experiencia en la educación pública, la discrecionalidad con que los directores podrán otorgar horas y cargos, la sujeción de las actividades a compromisos de gestión, la doble escala salarial, y la posibilidad de que la Anep suscriba tratados internacionales con empresas que lucran con la educación.

Si las acciones de resistencia a ser desplegadas no parten de la conceptualización de que la educación pública ya está inmersa desde hace mucho tiempo en un proceso de privatización y mercantilización, difícilmente se pueda desplegar una adecuada estrategia de lucha.

Tampoco se trata de una pelea exclusiva contra los partidos que conforman la coalición multicolor. La agenda de la NGP es transversal a la totalidad del sistema de partidos con representación parlamentaria.

Los integrantes de los gremios y sindicatos de la educación debemos ser capaces de desplegar una lucha apegada a la más estricta independencia de clase.

Carina Benoit

Rafael Fernández Pimienta

Julio Moreira

Agrupación Ferrer i Guardia