Dos y dos son tres en el mundo del revés – Pablo Messina

El lunes 31 de Agosto se hizo pública la Ley de Presupuesto así como también la exposición de motivos que la fundamenta (ver aquí). Desde el Poder Ejecutivo se ha destacado la enorme importancia que se le da a la educación en este mensaje presupuestal, destinándose el 39% de los recursos previstos. ¿Qué tan cierta es esta afirmación? ¿Qué implica?

Los dichos del actual ministro de Economía han sido corroborados por la ley presupuestal. Del total de recursos adicionales volcados en la Ley de Presupuesto, el 39% va destinado a la educación, como puede verse en el siguiente cuadro:

   Incrementos marginales del Presupuesto por Área Programática

Fuente: Proyecto de Ley Presupuestal

Esta mirada es por Área Programática, o sea, incorporando otros rubros que exceden a la ANEP y la Udelar (Escuela Policial y Militar, Boleto Estudiantil, Plan Ceibal, entre otros). La propia exposición de motivos de la Ley Presupuestal, advierte que de sumarse el componente vinculado a la primera infancia del Sistema de Cuidados, el aumento a la educación ascendería al 46% del crecimiento total. Incluso, si sólo consideramos a la ANEP y la Udelar, les corresponde el 35% de los incrementos presupuestales, explicando más de un tercio de los aumentos. De esta forma, no cabrían dudas que más allá de qué se considera gasto en Educación, ésta es absolutamente prioritaria para el Poder Ejecutivo.

Ahora bien, ¿es este un buen indicador? ¿qué se nos está diciendo con éstos números? La mirada de los incrementos marginales, si bien aporta, nos dice muy poco sobre prioridades si las miramos en un contexto amplio. Por ejemplo, supongamos un gobierno que congela todas las partidas presupuestales (o sea que el aumento marginal es igual a cero) y aumenta en $U 1 (un peso uruguayo) el presupuesto educativo. A nadie en su sano juicio le parecería que estamos asistiendo ante un aumento presupuestal significativo, ni que la educación es una gran prioridad de ese gobierno. Sin embargo, con la lógica del cuadro anterior, nos daría que el 100% de los incrementos marginales en la ley presupuestal van para Educación, dando cuenta de la enorme importancia que le da el gobierno a la misma (a pesar de que aumentó un peso el gasto).

Además de este problema, este indicador está muy “sesgado” por la “prioridad fiscal”1 que tuviera previamente cada componente del presupuesto. Es evidente que sostener el peor  sistema educativo en cualquier lado del mundo es “más caro” (porque implica un desarrollo de infraestructura, gastos corrientes y partidas salariales importante) que tener un servicio meteorológico de punta (que requiere de relativamente menos recursos aunque también sea relevante desde el punto de vista social). Mejor dicho, a nadie en su sano juicio se le ocurriría tener más meteorólogos que docentes, por más que ambos son importantes. Entonces, es claro que aumentar el gasto en educación, que se supone tiene un rol fundamental en el funcionamiento de una sociedad y que debería tender a la cobertura universal, “cuesta más” que aumentarlo en cosas menos “extensivas”. De esta forma, se puede aumentar muchísimo el sueldo de los ministros y muy poco los salarios docentes, y sin embargo, el esfuerzo marginal en el gasto sea mayor en Educación que en Presidencia.

En respuesta a esta mirada, que como vimos es de dudosa rigurosidad, se puede contraponer el análisis de los incrementos marginales sobre el presupuesto de base. En esta lectura, el MIDES tendría un crecimiento del 127%, Presidencia un 45%, seguido por el MVOTMA con un 40%, el INAU con un 31% y allá a lo lejos, la Udelar con un 13% y ANEP con un 4,7%. En esta lógica, la educación pasa de ser “prioritaria” a estar entre los últimos orejones del tarro. 2

No obstante, si bien esa mirada tiene la ventaja de no permitir lecturas tan dudosas como la anterior, agrega problemas nuevos ya que toma como “buena” la estructura anterior del presupuesto, considerándose como mucho o poco aumento el “despegue” respecto a la línea base. Por ejemplo, un rubro que se pueda considerar estratégico y que fuera ínfimo su gasto, un pequeño aumento nos daría una tasa de crecimiento sideral, cuando en realidad poco nos informa sobre qué tan bien posicionado está nuestro país en ese rubro.

Un claro ejemplo de lo anterior se puede ver con el MIDES y el Sistema de Cuidados. Si uno observa el crecimiento del MIDES, podríamos estar avizorando que es el gran privilegiado en la nueva ley presupuestal. Sin embargo, muy buena parte del crecimiento obedece a que es allí donde se ejecuta buena parte de la implementación del nuevo Sistema Nacional de Cuidados. 3  En suma, mirar los crecimientos por sobre la línea de base, también tiene sus problemas si lo que se quiere es un abordaje totalizante sobre el problema presupuestal.

Por otra parte, ninguno de los indicadores detallados anteriormente toma en consideración cuánto aumenta la producción de bienes y servicios de la economía. Si el escenario fuera de un gran crecimiento económico, pongámosle una tasa de crecimiento del 10% del PBI, aumentar el presupuesto de la ANEP un 4% implicaría que su participación respecto al PBI estaría descendiendo. Incorporando a la prioridad macroeconómica como forma de analizar el presupuesto educativo, se observa como esa “gran prioridad” que implica el 40% de los esfuerzos incrementales hace que la educación pase de representar de algo menos del 4,51% en lo que se proyecta al 2015 a un 4,7% para el 2017 mientras que si observamos ANEP-Udelar pasan de un 3,81% a algo así como un 3,94%, mostrando que los aumentos son sumamente moderados en ésta perspectiva.

El hecho de permanecer casi inmóviles en el gasto educativo sobre el PBI no nos posiciona nada bien: estamos por debajo de la media mundial y de la regional. Alcanzar el 6% implicaría pasar el umbral mínimo del 25% de países que gastan más y que tiene en buena medida un buen desempeño educativo. De hecho, todos los países que se han tomado alguna vez como modelos educativos ejemplares en la discusión pública, hacen esfuerzos relativos mayores que el nuestro. Tanto el otrora destacado sistema educativo de Cuba, cercano al 13% (el país que más gasta en educación sobre el PBI) a los modelos más recientemente incorporados como tales como Nueva Zelanda  y Finlandia, de 7,4% y 7,2% para el 2012 respectivamente.

A modo de cierre, cabe destacar que ante un escenario económico más adverso como el presente, pretender aumentos presupuestales del gasto público social es imposible sin un cambio de modelo. Poder financiar expansiones sustantivas (y necesarias) implicaría aumento de la presión fiscal (o sea, del poder recaudatorio del Estado) que necesariamente debería hacerse incrementando los impuestos al capital o a las rentas extraordinarias en caso que existan (ambas formas de recaudar de muy bajo peso relativo en nuestro país en comparación con otros países del mundo e incluso con nuestros vecinos).

Hasta ahora, la política de crecimiento ha tenido como componente central la captación de inversiones utilizando las exoneraciones fiscales como herramienta predominante. Esta forma de fomentar la inversión, es costosa ya que se estiman más un punto y medio del PBI de “impuestos no cobrados” por el uso de la Ley de Promoción de Inversiones y las Zonas Francas. Si esta política de atraer inversiones con exoneraciones fiscales, sigue siendo el eje vertebrador de la política de crecimiento, en detrimento de otros mecanismos (como una educación de primera calidad, la inversión pública como motor del desarrollo, entre otras), no sólo esta ley presupuestal sino también las futuras rendiciones de cuentas, serán poco auspiciosas.